Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 513/19, po rozpoznaniu skargi Z.W. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej WINB) z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej PINB w G.) z [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] października 2017 r. przedstawiciel PINB w G. przeprowadzili wizję lokalną w sprawie zabudowy na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości P. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że przedmiotowa działka stanowi własność Z. i F.W. Stwierdzono, że na terenie przedmiotowej działki ustawionych jest czternaście domków letniskowych, jeden budynek z pomieszczeniami: sanitariatów i magazynowymi, usytuowany pomiędzy dwoma domkami letniskowymi oraz obiekt gospodarczy usytuowany przy granicy z działką nr [...]. Na budowę tych obiektów nie okazano pozwolenia na budowę i nie dokonywano zgłoszeń. Do akt sprawy załączono także dokumentację fotograficzną i szkic domku.
Domek nr 2 wg planu sytuacyjnego posiada wymiary ok. 5,6 × 5,85 m z zadaszonym tarasem o wymiarach ok. 1,5 × 8,5 m + 5,85 × 2,9 m. Jest to domek o konstrukcji drewnianej, posadowiony na fundamencie z bloczków betonowych, przegrody ścienne z materiałów drewnianych, dach dwuspadowy kryty blachą profilowaną.
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że nieruchomość objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XLIV/341/13 Rady Gminy Rewal z dnia 25 października 2013 r. Na podstawie pozyskanych materiałów geodezyjnych ustalono, że w miejscu obecnego usytuowania domku nr 2 w roku 1996, nie istniał żaden obiekt budowlany. Według wypisu z kartoteki budynków obiekt w tym miejscu został wybudowany w 2000 r. i posiadał powierzchnię zabudowy 26 m2. Obecnie w tym miejscu istnieje inny, większy obiekt, inaczej usytuowany.
Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. PINB w G. nałożył na właścicieli obowiązek przedłożenia dokumentów mających na celu doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w tym szkiców i rysunków przedstawiających wybudowane bez wymaganego zgłoszenia domki wraz ze zwięzłym opisem, zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania terenu.
Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., znak: [...], Wójt Gminy R. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowego domku nr 2 z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na niezgodność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie połaci dachów.
Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w G. nakazał rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia domku nr 2.
Po rozpatrzeniu odwołania inwestora WINB w S. decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że budowa domku letniskowego o powierzchni zabudowy 32,8 m2 powinna zostać poprzedzona dokonaniem zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu z uwagi na potwierdzony brak zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe zalegalizowanie budowy domku letniskowego nr 2, co wskazuje na konieczność usunięcia stanu naruszającego prawo poprzez wydanie zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że do samowoli budowlanej doszło po 2005 r. i polegała ona na rozebraniu starego domku letniskowego i wybudowaniu w zbliżonej lokalizacji zupełnie nowego obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. W ocenie organu przeprowadzonych prac nie można było zakwalifikować jako remontu, gdyż nie może on prowadzić do powiększenia istniejącego obiektu.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Z.W. w terminie prawem przewidzianym złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której podniósł, że na działce od lat 70-tych istniały domki letniskowe drewniane, które były sukcesywnie naprawiane i ulepszane. We wcześniejszym okresie nie podlegały ewidencji domki, które nie były związane stale z gruntem, a były ustawiane na bloczkach betonowych, czy cegłach tak jak domek nr 2. Podniósł, że remont domku nr 2 polegał na wymianie tych elementów, które uległy zniszczeniu, w tym desek elewacyjnych, co nie może prowadzić do wniosku, że został on wcześniej rozebrany i postawiony na nowo.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzje organów obu instancji. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.).
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy obu instancji nie ustrzegły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie poczynienia pełnych ustaleń stanu faktycznego i ich rzetelnej oceny co do możliwości legalizacji spornego domku letniskowego. Sąd podkreślił, że niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy funkcji spornego budynku, ale jego niesymetrycznego pokrycia dachowego. W ocenie Sądu brak uwzględnienia tej okoliczności wskazuje, że organy naruszyły zasady rzetelnej procedury i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu organy powinny były rozważyć czy sporny obiekt może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem w zakresie kształtu i konstrukcji dachu, w tym również przez wykonanie określonych robót budowlanych, a nawet rozbiórkę części obiektu budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył WINB w S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchybienie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm., dalej ustawa Prawo budowlane lub Prawo budowlane) przez jego błędną interpretację skutkującą uznaniem, że zawarta w tym artykule regulacja prawna umożliwia wykonanie rozwiązań zaleconych przez Sąd – nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia konstrukcji i kształtu dachu spornego domku nr 2 do zgodności z prawem.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż nie znajduje podstawy prawnej wykonania zaleceń Sądu, gdyż w związku z niewykonaniem przez inwestorów obowiązków wynikających z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlanego, zaistniała konieczność nakazania rozbiórki domku letniskowego nr 2.
Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że nie zgadza się z zarzutami i zaleceniami Sądu w kwestii przeprowadzenia uzupełniających czynności przez organy nadzoru budowlanego, albowiem przyjęty przez organy i niekwestionowany tryb postępowania legalizacyjnego (art. 49b pkt 2 ustawy Prawo budowlane) nie zawiera uregulowań prawnych dających podstawę do podjęcia takich działań. Organ podkreślił, iż skoro inwestorzy nie uzyskali zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w związku z tym nie było możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że ustalenia organów były nierzetelne i dlatego powinny one poczynić dodatkowe ustalenia w kwestii częściowego zalegalizowania obiektu budowlanego, albowiem przepisy regulujące postępowanie legalizacyjne nie przewidują rozwiązania zaleconego przez Sąd. W szczególności brak jest podstaw do wydania postanowienia nakładającego na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych – celem doprowadzenia konstrukcji i kształtu dachu spornego domku do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podstawa taka nie wynika bowiem z art. 49b pkt 2 Prawa budowlanego.
Nadto organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, co w związku z faktem, iż strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła, uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.
W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.
W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie art. 184 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Przechodząc do oceny złożonej skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgłoszono w niej jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jak sformułowano w to w skardze kasacyjnej "błędną interpretację", co rozumieć należy jako zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.
Powyższe jest o tyle istotne, iż wskazaną przez Sąd I instancji podstawą prawną wydania zaskarżonego wyroku był wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. stanowiący, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wprost stwierdził, iż organy obu instancji nie ustrzegły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie poczynienia pełnych ustaleń faktycznych i ich rzetelnej oceny w zakresie możliwości legalizacji spornego domu letniskowego (s. 11 uzasadnienia) oraz, że organy naruszyły zasady rzetelnej procedury, bowiem nie zbadały wszystkich okoliczności sprawy i nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości czy w myśl obowiązujących przepisów legalizacja danego obiektu budowanego rzeczywiście nie jest dopuszczalna (s. 12 uzasadnienia). WSA w Szczecinie wskazał także na szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których winny przestrzegać organy nadzoru budowlanego podejmując decyzje w sprawach takich jak kontrolowana, aczkolwiek nie powiązał tego wskazania z jednoznacznym stwierdzeniem, które z nich i w jaki konkretnie sposób zostały przez organ naruszone.
W zarzutach skargi kasacyjnej jej autor nie zakwestionował jednakże w ogóle stanowiska Sądu I instancji, co do naruszenia przez organy przepisów regulujących postępowanie administracyjne, w tym w szczególności nie zgłosił zarzutów dotyczących naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami K.p.a. poprzez błędne stwierdzenie ich naruszenia przez organy, czy też zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wystarczająco precyzyjne wytyczne co do dalszego toku postępowania.
Powyższe w związku z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwiło zweryfikowanie prawidłowości stanowiska Sądu I instancji co do naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z tym, iż granice skargi kasacyjnej wyznaczane są każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów, to za niewystarczające uznać należy samo zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, iż kasator nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż ustalenia organów nadzoru budowlanego były nierzetelne, albowiem nie zostało ono powiązane ze wskazaniem naruszenia przez ten Sąd jakichkolwiek konkretnych przepisów postępowania regulujących materię czynienia ustaleń faktycznych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nie zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Już tylko powyższa okoliczność przesądzała o tym, iż wniesiona skarga kasacyjna nie mogła okazać się skuteczna, albowiem ujmując rzecz nieco kolokwialnie "przechodziła obok" zasadniczej przesłanki rozstrzygnięcia Sądu I instancji jaką było przypisanie organom naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do omówienia zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć zaś należy, iż on także nie zasługiwał na uwzględnienie.
W pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, iż rozpoznanie skargi kasacyjnej jest utrudnione ze względu na wadliwy sposób jej skonstruowania, w tym w szczególności wskazanie w jedynym zgłoszonym w niej zarzucie na naruszenie art. 49b ustawy Prawo budowlane, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tegoż przepisu, która zdaniem kasatora miałaby zostać naruszona. Wskazać zaś należy, iż art. 49b ustawy Prawo budowlane dzielił się w datach orzekania przez organ administracji i Sąd I instancji na osiem ustępów, z których niektóre dzieliły się nadto na punkty. Przypomnieć zaś trzeba, iż konsekwencją wprowadzenia zasady związania sądu podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - sąd uchybił oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. To sam autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Co za tym idzie zarzut kasacyjny powinien zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują.
Wymogom tym konstrukcja zarzutu zawartego w kontrolowanej skardze kasacyjnej nie sprostała.
Jednocześnie analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej - stanowiącej przecież integralną całość - wskazuje, iż jej autor spośród jednostek redakcyjnych art. 49b ustawy Prawo budowlane podkreśla - tak poprzez odpowiednie wytłuszczenie jak i wskazanie na brak wykonania obowiązków wynikających z tego przepisu - znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz odwołuje się do art. 49b pkt 2 tej samej ustawy.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w ustawie Prawo budowlane nie występuje jednostka redakcyjna o oznaczeniu art. 49b pkt 2, albowiem artykuł ten dzieli się na ustępy, a jedynie niektóre spośród nich na punkty.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż to przepis art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane został przez stronę skarżącą kasacyjnie wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego przepis ten stanowił, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
- projektu zagospodarowania działki lub terenu;
- zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z treści powyższej regulacji wynika, iż prawodawca przewiduje, że samowolnie wzniesiony obiekt może naruszać przepisy, lecz jednocześnie wprost wskazuje, iż obligatoryjną rozbiórkę uzasadniać może tylko takie naruszenie przepisów, które uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Jak wskazuje się zaś w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który to pogląd podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2019 r., sygn. II OSK 144/18).
Co za tym idzie za trafne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż w świetle regulacji zawartej w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane koniecznym jest zweryfikowanie czy doprowadzenia samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem wymagać może w niektórych przypadkach wykonania określonych robót budowlanych, w tym częściowej rozbiórki. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego musi być zatem uznana za prawidłową.
Podkreślić przy tym należy, iż sposób argumentowania autora skargi kasacyjnej sprowadza się do pominięcia tego fragmentu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w części obejmującej wprowadzenie do wyliczenia, który wprost odwołuje się do konieczności ustalania, czy budowa danego obiektu nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Pomija zatem zmianę treści art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016, poz. 2255).
Jednocześnie zauważyć należy, iż skarga kasacyjna trafnie sygnalizuje trudności wiążące się ze stosowaniem procedury legalizacyjnej o jakiej mowa w art. 49b Prawa budowlanego w stosunku do obiektów wzniesionych bez wymaganego prawem zgłoszenia, które naruszają wprawdzie przepisy, jednakże jedynie w zakresie umożliwiającym doprowadzenie ich lub ich części do stanu zgodnego z prawem, aczkolwiek nietrafnie trudności te wiąże z przypisaniem Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w pierwotnym brzmieniu obowiązującym od daty jego wprowadzenia do tej ustawy (to jest od 11 lipca 2003 r.) stanowił, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów wskazanych w punktach od 1 do 3.
Przewidywał on zatem w części obejmującej wprowadzenie do wyliczenia, bezwzględny wymóg by wzniesiony bez wymaganego zgłoszenia obiekt nie naruszał przepisów w tym techniczno-budowlanych i był w tym zakresie bardziej restrykcyjny niż art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczący obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a stanowiący, iż bezwzględną negatywną przesłanką dla legalizacji tego rodzaju samowoli jest jedynie naruszenie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Powyższą niezborność pomiędzy regulacjami art. 49b ust. 2 i art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wyrażającą się w bardziej restryktywnym traktowaniu mniej istotnych samowoli budowlanych (to jest polegających na wzniesieniu obiektu bez wymaganego zgłoszenia) dostrzegł ustawodawca, który w art. 5 pkt 12 lit. b przywołanej już wyżej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców znowelizował art. 49b ust. 2 w części obejmującej wprowadzenie do wyliczenia, która otrzymała aktualnie obowiązujące brzmienie.
Na taką motywację ustawodawcy wprost powołano się w uzasadnieniu projektu ustawy, gdzie w pkt 2.5.7 wskazano, iż cyt. "Proponuje się ujednolicenie brzmienia art. 49b ust. 2 z obecnym brzmieniem art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Art. 48 oraz 49b Prawa budowlanego regulują dwa przypadki wystąpienia tzw. samowoli budowlanej. W przypadku art. 48 chodzi (z drobnym wyjątkiem) o budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast art. 49b dotyczy budowy bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia. Obie procedury są do siebie zbliżone, natomiast różnica dotyczy kwestii nienaruszania przez budowę przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. W odróżnieniu od dyspozycji art. 48 ust. 2 pkt 2, art. 49b ust. 2 nie zawiera zwrotu "w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem". Oznacza to, że legalizacja samowoli budowlanej, o której mowa w art. 49b, poddana została znacznie surowszym kryteriom niż w przypadku samowoli z art.
- Takie zróżnicowanie nie ma racjonalnego uzasadnienia na gruncie obowiązujących przepisów, mając na uwadze przede wszystkim fakt, że instytucja zgłoszenia dotyczy obiektów nieskomplikowanych, o prostej konstrukcji."
Prawodawca nowelizując art. 49b ust. 2 w części obejmującej wprowadzenie do wyliczenia nie dokonał jednakże zmian w kolejnych jednostkach redakcyjnych tegoż artykułu, co spowodowało – zauważane przez autora skargi kasacyjnej – trudności w jego stosowaniu.
Zauważyć bowiem trzeba, iż w sytuacji samowoli o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego, to jest wzniesienia obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, postępowanie legalizacyjne obejmuje przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego (art. 48 ust. 5), który podlega następnie zatwierdzeniu (art. 49 ust. 4), przy czym w decyzji, zatwierdzającej projekt, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 5).
Dopiero zatem uzyskanie pozwolenia na użytkowanie kończy procedurę legalizacyjną, w toku której w projekcie budowlanym przedkładanym przez stronę mogą zostać uwzględnione roboty budowlane niezbędne dla doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, w tym zmierzające do usunięcia możliwych do wyeliminowania naruszeń przepisów. Poprzez zatwierdzenie przedkładanego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego weryfikuje czy dane roboty są wystarczające dla usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów przez samowolnie wzniesiony obiekt, zaś poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego dokonuje się weryfikacja, czy odpowiada on zatwierdzonemu projektowi budowlanemu.
Pomimo zaś znowelizowania z dniem 1 stycznia 2017 r. art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w części obejmującej wprowadzenie do wyliczenia, ustawodawca pozostawił w dotychczasowym brzmieniu przepisy dotyczące dalszego przebiegu procedury legalizacyjnej dotyczącej obiektu wzniesionego bez wymaganego zgłoszenia, w tym przewidział zakończenie postępowania legalizacyjnego przez orzeczenie w drodze postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49b ust. 2 (art. 49b ust. 4), albo o orzeczeniu rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 (art. 49b ust. 3).
Przepisy dotyczące legalizacji obiektów wzniesionych bez wymaganego zgłoszenia nie wskazują zatem jednoznacznie w jaki sposób winien zachować się organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, iż wniesiony obiekt narusza wprawdzie przepisy, lecz jedynie w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym w szczególności jak zobowiązać inwestora do usunięcia tego rodzaju naruszeń oraz jak zweryfikować, czy tego rodzaju naruszenia zostały usunięte.
Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż wskazane wyżej przepisy art. 49b ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do takiej sytuacji jak zaistniała w niniejszej sprawie, gdy wzniesiony bez wymaganego zgłoszenia obiekt budowlany narusza wprawdzie przepisy, lecz jedynie w niewielkim i możliwym do usunięcia zakresie dotyczącym geometrii dachu.
Powyższe trudności w wykładni i stosowaniu art. 49b ust. ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego nie mogą jednak uzasadniać takiej wykładni art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w części obejmującej wprowadzenie do wyliczenia, która – jak proponuje skarżący kasacyjnie organ – sprowadzałaby się do pominięcia części tego przepisu i skutkowałaby pogorszeniem sytuacji prawnej inwestorów mniej szkodliwych społecznie samowoli budowlanych polegających na budowie bez wymaganego zgłoszenia, względem osób dopuszczających się wznoszenia obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzeń, że inwestorzy nie uzyskali zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z tym nie było możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, zauważyć należy, iż kasator nie podważył w jakikolwiek sposób stanowiska Sądu I instancji, iż z przedłożonego przez inwestora postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w sposób jednoznaczny wynika, że lokalizacja i parametry przedmiotowego obiektu co do zasady są zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedyna niezgodność dotyczy geometrii jego dachu i ogranicza się do zastosowania dachu wprawdzie pochyłego, lecz o niesymetrycznym układzie połaci dachowych, w sytuacji gdy plan miejscowy wymaga dachów pochyłych o symetrycznych połaciach zbiegających się w kalenicy. W postanowieniu tym właściwy organ gminy w praktyce poświadczył zatem zgodność przedmiotowego obiektu z planem, z wyjątkiem naruszeń możliwych do usunięcia doprowadzenia w ten sposób obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż wobec braku wskazania w skardze kasacyjnej jako wzorców kontroli przepisów art. 49b ust. 3 i art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, nie był uprawniony do dokonywania wykładni tych przepisów i oraz wskazywania w jaki sposób winny być one zastosowane w niniejszej sprawie. Z tej samej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do dokonania oceny, czy Sąd I instancji nie naruszył art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że orzekanie na podstawie tego przepisu - czyli jego zastosowanie przez organ - było przedwczesne.
Zauważyć jedynie należy, iż wykładnia i zastosowanie tych przepisów przez organy nadzoru budowlanego orzekające w ramach ponownego rozpoznania sprawy winna uwzględniać brzmienie i cel uchwalenia zmiany art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w części obejmującej wprowadzenie do wyliczenia, co oznacza, iż w możliwym zakresie samowola "zgłoszeniowa" powinna zostać zalegalizowana, zaś tak jak w przypadku nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 48 ust. 1, ewentualna rozbiórka winna dotyczyć tylko tej części budowy, której nie da się zalegalizować z powodu niemożliwej do usunięcia niezgodności z przepisami prawa. Nie można przy tym wykluczyć, iż w przypadku oceny, że dana sytuacja nie została wprost uregulowana w przepisach Prawa budowlanego, to z uwagi na powstanie tzw. luki prawnej uzasadnione będzie posłużenie się analogią legis, celem takiego ukształtowania przebiegu postępowania, by maksymalnie zabezpieczyć interesy jego stron, z uwzględnieniem treści art. 7a § 1 K.p.a. stanowiącego, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Mając na względzie powyższe oraz wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.