Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 533/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.D. i T.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków w ramach nadzoru budowlanego.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Pismem z [...] września 2016 r. K. i T. D. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej: PINB) o przeprowadzenie kontroli toczących się prac na terenie posesji przy ul. [...] i ich zgodności z wydanym pozwoleniem na budowę.
Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] PINB odmówił nałożenia obowiązków w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości przy ul. [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...]).
Następnie decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; zwanej dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; zwanej dalej: p.b.) utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji WINB wyjaśnił, że inwestor – I.L. częściowo utwardziła powierzchnię działki, co nie zostało uwzględnione w projekcie zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. w związku z art. 30 p.b. wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga od inwestora dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Podwyższenie terenu działki, poprzez nawiezienie ziemi nie oznacza prowadzenia robót budowlanych.
Termin roboty budowlane można zastosować tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych. Nawiezienie ziemi i podwyższenie terenu nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy robót budowlanych, ponieważ w wyniku tych prac nie powstał obiekt budowlany, który mógłby podlegać reglamentacji ustawy Prawo budowlane.
WINB wskazał także, że kwestia dokonania ewentualnej zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Zarząd Dzielnicy [...]. Zdaniem organu problematyka podniesienia terenu działki położonej przy ul. [...] i jego wpływ na zmianę kierunku spływu wód opadowych oraz na zawilgocenie murowanego ogrodzenia wewnętrznego jest przedmiotem właściwego postępowania i brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia w powyższym zakresie przez organy nadzoru budowlanego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 533/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.D. i T.D. na ww. decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2017 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawą wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania było stwierdzenie wykonania robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od warunków zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] projektu budowlanego. Istotne odstępstwo polegało ich zdaniem na zmianie projektu zagospodarowania terenu, poprzez podwyższenie terenu a tym samym takie ukształtowanie terenu, że cześć nieruchomości przy [...] opiera się na murowanym ogrodzeniu, zlokalizowanym na ich nieruchomości. Ponadto, zdaniem skarżących doszło do naruszenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.
W ocenie Sądu I instancji ustalenia organów nadzoru budowlanego oparte na analizie projektu budowlanego jednoznacznie wskazują, że projekt budowlany nie przewidywał utwardzenia terenu i związanego z tym podwyższenia terenu działki. Organ w tym zakresie przeprowadził prawidłowe postępowanie dowodowe. Mimo, że projekt nie przewidywał utwardzenia, PINB zasadnie zajął się inwestycją poprzez kontrolę zachowania wskaźników przewidzianych w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Organy obu instancji oceniły także, że wody opadowe są prawidłowo odprowadzane jak chodzi o rozwiązania przyjęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W szczególności wzdłuż murowanego ogrodzenia wykonane jest odwodnienie liniowe, z którego wody opadowe odprowadzane są do zbiornika przed budynkiem. Zbiornik ten przejmuje także wody spływające rynnami spustowymi z dachu budynku.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym inwestor nie wykonał robót budowlanych, uzasadniających interwencję nadzoru budowlanego, w szczególności przewidzianą w art. 50 - 51 p.b. Podwyższenie terenu działki, poprzez samo nawiezienie ziemi nie oznacza prowadzenia robót budowlanych. Przyjmując nawet, że doszło do nawiezienia ziemi i podwyższenie terenu działki sąsiadującej z nieruchomością skarżących, to z całą pewnością w wyniku tych prac nie powstał obiekt budowlany. Tę okoliczność potwierdzają poczynione przez organ ustalenia i materiał fotograficzny znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy.
Słusznie zdaniem Sądu wskazano w toku postępowania administracyjnego, że kwestia zalewania działki skarżących badana jest we właściwym, acz odrębnym postępowaniu tj. w postępowaniu w przedmiocie zmiany naturalnego spływu wód opadowych.
W skardze kasacyjnej K.D. I T.D. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając naruszenie:
- 1. art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 51 ust.1 pkt 3, art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i uznaniu, że w sprawie nie miało miejsca istotne odstąpienie od projektu budowlanego w toku realizacji inwestycji na nieruchomości przy ul. [...], co implikowało brak możliwości wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., podczas gdy takie istotne odstąpienie zaistniało w zakresie projektu zagospodarowania terenu, albowiem w ramach tego projektu niezrealizowane obowiązki inwestora obejmowały m.in. dokonanie takiego ukształtowania terenu, aby wokół planowanego budynku utworzona została niecka zagłębiona 10 cm poniżej terenu przyległego do granic działki oraz terenu przyległego do budynku, a w projekcie zagospodarowania terenu wskazano wprost, że celem ww. ukształtowania terenu ma być uniemożliwienie spływu wody opadowej na drogę oraz działki sąsiednie;
- 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na bezzasadność zgłoszonego żądania - mimo iż WINB naruszył normy postępowania administracyjnego, poprzez:
- - naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz rozstrzygnięcia sprawy, mającego na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywatela, a przede wszystkim polegające na niewyjaśnieniu, czy nastąpiło istotne odstąpienie od projektu zagospodarowania terenu;
- - naruszenie art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu dokonania wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, zwłaszcza co do znaczenia odstąpienia od projektu zagospodarowania terenu w postaci niedokonania przez inwestora takiego ukształtowania terenu, aby wokół planowanego budynku utworzona została niecka zagłębiona 10 cm poniżej terenu przyległego do granic działki oraz terenu przyległego do budynku;
- - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz ograniczeniu uzasadnienia decyzji jedynie do przytoczenia przepisów prawa, zwłaszcza w aspekcie oceny, czy odstępstwo od projektu zagospodarowania terenu było istotne i jakie rodziło to skutki prawne.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I Instancji pominął istotną okoliczność, akcentowaną przez skarżących zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze administracyjnej. Już w odwołaniu od decyzji PINB skarżący kasacyjnie podnosili, że teren działki nr [...] został znacząco podwyższony względem terenu przyległego do granic tej działki. Został ukształtowany w ten sposób, że opiera się na murowanym ogrodzeniu, które zostało wzniesione i w całości usytuowane na sąsiedniej działce skarżących, przy czym ogrodzenie to nie ma charakteru muru oporowego.
Ponadto inwestor nie dopełnił nałożonych na niego wymogów mających na celu uniemożliwienie zalewania działek sąsiednich oraz obiektów na tych działkach usytuowanych. Skarżący zwrócili uwagę w odwołaniu, iż organ I Instancji nie przeanalizował decyzji o pozwoleniu na budowę, a zwłaszcza nie dysponował pełną treścią projektu zagospodarowania terenu. W brakującym fragmencie projektu zagospodarowania terenu, widnieje wyraźny wymóg skierowany do inwestora: "teren działki należy tak ukształtować, aby stworzyć nieckę wokół budynku zagłębioną 10 cm poniżej terenu przyległego do granic działki oraz terenu przyległego do budynku. W związku z tym należy uniemożliwić spływ wody opadowej na drogę oraz działki sąsiednie. Z podjazdów woda powinna spływać na działkę własną".
Ani WINB, ani Sąd I instancji nie ocenili, czy brak stworzenia niecki był istotnym odstępstwem od projektu budowlanego jako niewykonanie wymogu z projektu zagospodarowania terenu, który stanowi część projektu budowlanego. Sąd I instancji skupił się jedynie na kwestii samego podwyższenia terenu, która - jakkolwiek nie pozbawiona znaczenia i nieopisana wprost w projekcie zagospodarowania terenu - jest kwestią odrębną od ukształtowania terenu z wybudowaniem niecki, co przeciwdziałałoby spadkowi wód na teren działki skarżących.
Organy obu instancji pomimo wniosku skarżących nie dopuściły i nie przeprowadziły dowodu z dokumentów w postaci części opisowej projektu zagospodarowania terenu, jak i mapy do celów projektowych dla działki przy ul. [...], w której wskazane są pomiary wysokości gruntu w postaci zawartych na niej rzędnych. Oba wskazane dokumenty - przyczyniłyby się pełnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, tak w zakresie wymogów wynikających z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i w zakresie różnicy w poziomie terenów pomiędzy nieruchomością przy ul. [...] a nieruchomością skarżących.
Sąd I instancji przedwcześnie zatem uznał, że nie nastąpiło istotne odstępstwo od projektu budowlanego i nie zbadał tego, iż inwestor nie dostosował się do wymogu z projektu zagospodarowania terenu co do wykonania niecki, co miało przyczynić się do nienaruszania stosunków wodnych i niezalewania działki skarżących. Sąd I Instancji błędnie skoncentrował się na kwestii nawiezienia ziemi, która to czynność - jego zdaniem - nie wypełnia definicji robót budowlanych. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie zbadały, czy niewybudowanie niecki jest istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego jako zmiana w projekcie zagospodarowania terenu, a gdyby odpowiedź była pozytywna, organy powinny wskazać w decyzji, wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., jakie czynności powinny być wykonane, aby nie następowało zalewanie działki skarżących.
Odstąpienie inwestora od budowy niecki uznać należy za istotne odstąpienie od projektu budowlanego, które - poprzez art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. - powoduje konieczność zastosowania procedury z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w związku z art. 51 ust. 7 p.b. To z kolei implikuje nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nie zostały jednak w ogóle zbadane - ani przez organy administracyjne, ani przez Sąd I Instancji.
Zarówno naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a., dokonane przez WINB nie zostało nie tylko zauważone przez Sąd I Instancji, który - naruszając art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę. W podstawowej kwestii rozbieżności co do i podwyższenia terenu działki inwestora i co do samego wymogu wybudowania niecki postępowanie administracyjne nie zakończyło się odniesieniem się do zarzutów strony skarżącej. Te zarzuty w odwołaniu dotyczyły nie tylko niespełnienia przez inwestora wymogu wybudowania niecki, ujętego w projekcie zagospodarowania terenu, ale też nieustalenia rzeczywistego zakresu zmian ukształtowania działki nr 21/12.
Skarżący przedłożyli m.in. mapę, z której wynikało, iż podwyższenie gruntu tej działki wyniosło 80 cm, a nie od 7,4 cm do 17,4 cm, jak ustaliły organy nadzoru budowlanego. Inne nieścisłości w pomiarach zostały wskazane w punktach 20 - 22 odwołania. Nieodniesienie się do tych kwestii ani w samym postępowaniu, ani też w uzasadnieniu decyzji WINB stanowiło naruszenie art. 7,art. 77 § 1 oraz 107 §3 k.p.a.
Wszechstronne rozpatrzenie sprawy powinno w niniejszym postępowaniu objąć zbadanie szczegółowe treści projektu budowlanego, zwłaszcza projektu zagospodarowania terenu i odniesienie go do kwestii nie tyle wyłącznie samego podwyższenia terenu, ale do wymogu wybudowania niecki. Wbrew tezom Sądu I Instancji organy administracyjne nie odniosły się w ogóle do kwestii istotnego odstępstwa od projektu budowlanego.
Procedura z art. 29 Prawa wodnego i postępowania z art. 50 i 51 p.b. są od siebie niezależne, ale jeżeli zmiana stosunków wodnych wynika z prowadzonych lub zakończonych robót budowlanych, możliwa jest kompetencja organów nadzoru budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.
Zasadnie skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., mające polegać na błędnym oddaleniu skargi, pomimo iż organy nadzoru budowlanego w toku postępowania dopuściły się naruszenia wskazanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie wyjaśnić podstawy wydanego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji.
Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. była ocena zgodności robót budowlanych wykonanych na działce ew. nr [...] przy ul. [...] z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. W toku postępowania organ nadzoru budowlanego powinien zatem ustalić jaki zakres robót budowlanych został przewidziany w projekcie budowlanym i porównać ten zakres ze stanem wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Analiza akt administracyjnych sprawy nie pozwala stwierdzić, aby organy nadzoru budowlanego dokonały takiej oceny w sposób wyczerpujący. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że organy nadzoru budowlanego nie dysponowały kompletnym projektem budowlanym. W aktach sprawy znajdują się jedynie kopie wybranych stron tego projektu, w szczególności brakuje całego projektu zagospodarowania terenu. Okoliczność ta została wytknięta przez skarżących kasacyjnie już w odwołaniu od decyzji PINB, jednak WINB nie podjął jakichkolwiek kroków w celu uzupełnienia brakujących elementów materiału dowodowego.
Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że w toku całego postępowania skarżący kasacyjnie jako jeden z powodów zalewania ich nieruchomości wskazywali niewykonanie przez inwestora niecki wokół budynku, która przewidziana została w projekcie budowlanym. Jak wskazują skarżący kasacyjnie, w brakującym fragmencie projektu zagospodarowania terenu, widnieje wyraźny wymóg, iż teren działki należy tak ukształtować, aby stworzyć nieckę wokół budynku zagłębioną 10 cm poniżej terenu przyległego do granic działki oraz terenu przyległego do budynku. W związku z tym należy uniemożliwić spływ wody opadowej na drogę oraz działki sąsiednie. Z podjazdów woda powinna spływać na działkę własną. Organy nadzoru budowlanego nie oceniły, czy niecka ta została wykonana oraz czy jej niewykonanie może być oceniane jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uzasadnia to podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 51 ust.1 pkt 3, art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd I instancji, skupiając się na okoliczności podniesienia terenu działki położonej przy ul. [...]i jego wpływ na zmianę kierunku spływu wód opadowych oraz na zawilgocenie murowanego ogrodzenia wewnętrznego przedwcześnie uznały, że w sprawie brak było okoliczności uzasadniających nałożenie obowiązków na podstawie ustawy Prawo budowlane. Błędnie Sąd I instancji uznał, że okoliczności zalewania działki skarżących kasacyjnie ocenione powinny zostać w innym postępowaniu prowadzonym wyłącznie na podstawie przepisów Prawa wodnego. Kompetencje Zarządu Dzielnicy [...] organu właściwego w sprawie dotyczącej art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. różne są od kompetencji organów właściwych w sprawach dotyczących nadzoru budowlanego.
Procedura wskazana w treści art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. jest niezależna od procedur prawnobudowlanych, zawartych w Prawie budowlanym. Organy nadzoru budowlanego zajmują się kwestią odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym w zakresie zmiany zagospodarowania terenu i spowodowaną tymi okolicznościami ewentualną zmianą stosunków wodnych (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. II OSK 1869/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwa była zatem ocena Sądu I instancji, iż w toku postępowania prowadzonego nie było podstaw do oceny kwestii zalewania nieruchomości sąsiedniej. Organy nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji mogły bowiem ocenić tą kwestię pod kątem istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę.
Ponownie prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego obowiązane będą uzupełnić materiał dowodowy sprawy w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku i na podstawie kompletnego materiału budowlanego ocenią czy inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i dopiero na tej podstawie rozważą sposób zakończenia postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.