Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1315/12, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Ł. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:
Pismem z [...] września 2011 r. G. Ł. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB w [...]) wniosek w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie "dokonania rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w [...] dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...]". Wnioskodawczyni wskazała jako podstawę wznowienia przepisy art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 k.p.a..
W uzasadnieniu podniosła, że w dniu [...] i [...] sierpnia 2011 r., po analizie akt znajdujących się w dyspozycji PINB w [...] stwierdziła, że właściciel sąsiedniej nieruchomości F. F. w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku mieszkalno-usługowego, dnia [...] lipca 2000 r., nie był stroną postępowania administracyjnego i nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji. Dlatego też, w opinii wnioskodawczyni, legitymuje się ona ostateczną decyzją upoważniającą do realizacji robót.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z [...] marca 2012 r., odmawiającym wznowienia postępowania uznał, że wskazane we wniosku przesłanki wznowienia znane były G. Ł. w dacie wydania decyzji tj. w dniu [...] października 2000 r., gdyż J. i F. F. w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r. posiadali prawo własności przedmiotowej nieruchomości, co przyznała sama wnioskodawczyni w podaniu.
Ponadto G. Ł. brała udział w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji. Wynika to choćby z treści decyzji [...] z [...] października 2000 r., w której organ odwoławczy podważył zarzuty G.. o niezapewnieniu jej udziału w toczącym się postępowaniu. W powyższej decyzji zawarta jest również informacja, że stroną postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia budynku mieszkalno-usługowego są również J. i F. F. Ustalenie powyższych faktów oznaczało, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z naruszeniem terminu jednego miesiąca, jaki ustawodawca określił w przepisie art. 148 § 1 k.p.a., gdyż o okolicznościach, na które skarżąca powołuje się we wniosku, wiedziała już w 2000 r., dlatego też WMWINB odmówił wznowienia postępowania.
Po rozpatrzeniu zażalenia G. Ł. GINB uznał, że skarżąca nie zachowała miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Nie zgodził się bowiem z twierdzeniem skarżącej, jakoby o pismach J. i F. F. dowiedziała się dopiero w dniach [...] i [...] sierpnia 2011 r., podczas przeglądania akt. Organ stwierdził, że zawarte w licznych pismach J. i F. F. kwestie dotyczące prawa własności nieruchomości sąsiadującej z działką G. Ł. były jej znane o wiele wcześniej. Już w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. (karta nr [...] w tomie I akt), którą to decyzję otrzymała również skarżącą, wskazano na odwołanie F. F., w którym podniósł on, że jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Ponadto kwestie dotyczące prawa własności działki przy ul. [...] w [...] J. i F. F. podnosili również w swoich pismach:
- - z dnia 9 lutego 1995 r., skierowanym do Urzędu Miejskiego w [...] (karta nr [...] w tomie I akt);
- - z dnia 15 lutego 1995 r., stanowiącym odwołanie od decyzji Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. (karta nr [...] w tomie I akt);
- - z dnia 17 marca 1995 r., stanowiącym skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na cyt: "pismo Urzędu Miasta w [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lutego 1995 r. znak: [...] oraz postanowienie Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] marca 1995 r. znak: [...]", (karta nr [...] w tomie I akt);
- - z dnia 29 marca 1995 r., skierowanym do Prezydenta Miasta [...] wraz z załączonym postanowieniem Sądu Rejonowego w Olsztynie z [...] marca 1995 r., sygn. akt: [...], o nabyciu spadku, (karta nr [...] w tomie I akt).
Powyższe pisma znajdują się w tomie I akt sprawy, z którymi skarżąca zapoznała się [...] sierpnia 2011 r., a nie jak twierdzi [...] sierpnia 2011 r., kiedy to zostały sporządzone i wydane jej kserokopie niektórych dokumentów. Natomiast o tym, że skarżąca zapoznała się z dokumentacją zawartą w tomie I akt sprawy w dniu [...] sierpnia 2011 r. świadczy jej pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r. (karta nr [...] w tomie V akt).
GINB podkreślił również, że skarżąca już kilka lat przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania znała treść pism J. i F. F., dotyczących kwestii własności działki sąsiadującej z nieruchomością na której posadowiony jest obiekt będący przedmiotem rozbiórki, o czym świadczy chociażby jej pismo z [...] lipca 1995 r., skierowane do Wojewody [...] (karta [...] w tomie I akt), a odnoszące się do zarzutów odwołania wniesionego przez J. i F. F. od decyzji o pozwoleniu na budowę. W powyższym piśmie G. Ł. polemizuje ze stanowiskiem skarżących, jakoby byli oni właścicielami sąsiadującego z jej nieruchomością budynku, gdyż brak jest aktu notarialnego, księgi wieczystej i podziału spadku po Z. i A. D. - rodzicach J. F. Także w opinii GINB wniosek G. Ł. z [...] września 2011 r., uzupełniony pismem z [...] października 2011 r., został złożony po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a..
Organ odniósł się także do wskazanej przez wnioskodawczynię przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Zdaniem G. Ł. nową okolicznością w sprawie, której organ nie znał w dniu wydania decyzji, jest cyt: "brak strony postępowania w osobie J. i F. F.". Odnosząc się do kwestii terminu, w jakim G. Ł. dowiedziała się o powyższej okoliczności, organ stwierdził, że jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji z [...] października 2000 r. zarówno powiatowy organ nadzoru budowlanego, jak też organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonywały ustaleń co do posiadania przymiotu strony przez J. i F. F. zarówno w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu w sprawie rozbiórki. Powyższe oznacza, że także w stosunku do tej przesłanki wnioskodawczyni nie zachowała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
GINB stwierdził również uchybienie terminu z art. 148 § 1 k.p.a. w stosunku do wskazanej przez skarżącą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. G. Ł. zarzuciła bowiem, że nie miała dostępu do istotnych dla sprawy dokumentów znajdujących się w aktach PINB w [...]. GINB ustalił, że G. Ł. dowiedziała się o ostatecznej decyzji z [...] października 2000 r. przed dniem [...] listopada 2000 r.. Z treści uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2001 r., sygn. akt: IV SA 321/01, oddalającego wniosek G. Ł. i D. Ł. o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi na decyzję WMWINB z dnia [...] października 2000 r., wynika bowiem, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę G. Ł. i D. Ł. na decyzję WMWINB z dnia [...] października 2000 r..
Postanowienie GINB z [...] kwietnia 2012 r. zostało zaskarżone przez G. Ł.. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, wskazując:
- 1) art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. został złożony po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a.;
- 2) art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie w postępowaniu o wznowienie postępowania administracyjnego, co spowodowało szkodę oraz naruszenie jej interesu jako strony postępowania oraz zaniechanie dołączenia do prowadzonego postępowania zawnioskowanych przez skarżącą dokumentów z postępowań administracyjnych oraz sądowych, w tym również dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych i zaniechanie przeprowadzenie dowodów z tychże dokumentów, z których strona wywodzi skutki prawne.
Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że z częścią dokumentów istotnych w sprawie mogła się zapoznać dopiero [...] sierpnia 2011 r., a nie [...] sierpnia 2011 r., jak bezzasadnie przyjął GINB. Jednocześnie wskazała, że organy administracji uchybiły w niniejszej sprawie obowiązkowi określonemu w art. 9 k.p.a., gdyż ani ona, ani jej pełnomocnik nie zostali, od momentu złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, powiadomieni o czynnościach organu administracji podejmowanych w sprawie, jak również nie zostali wezwani do końcowego zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania.
Biorąc pod uwagę kryteria legalności Sąd I instancji uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd ten uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że G. Ł. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] października 2000 r. z przekroczeniem terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a..
Sąd I instancji wskazał, że G. Ł. we wniosku o wznowienie postępowania powołała się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., wskazując, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe a ponadto, że strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu oraz, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.
W przekonaniu Sądu I instancji organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że G. Ł. już wcześniej były znane okoliczności, na które powoływała się we wniosku o wznowienie postępowania. J. i F. F. w wielu pismach podnosili kwestie dotyczące prawa własności nieruchomości sąsiadującej z działką G. Ł. i okoliczności te były znane skarżącej długo przed dniem [...] czy [...] sierpnia 2011 r.. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. (karta nr [...] w tomie I akt), którą to decyzję otrzymała również skarżąca, wskazano na odwołanie F. F., w którym odwołujący się podniósł, że jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w [...].
Ponadto kwestie dotyczące prawa własności do działki przy ul. [...] w [...] J. i. F. podnosili w pismach kierowanych do organów administracji już od 1995 r., w tym w piśmie z dnia [...] marca 1995 r., stanowiącym skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na cyt: "pismo Urzędu Miasta w [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lutego 1995 r., znak: [...] oraz postanowienie Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] marca 1995 r. znak: [...] (karta nr [...] w tomie I akt administracyjnych).
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że skarżąca wiedziała o przesłankach wznowieniowych podnoszonych we wniosku z [...] września i 26 października 2011 r., znacznie wcześniej niż w dniach [...] i [...] sierpnia 2011 r., gdyż już od roku 1995 r..
Ponadto w przekonaniu Sądu I instancji organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu przed [...] WINB i że doręczono jej ostateczną decyzję z dnia [...] października 2000 r. o nakazie rozbiórki. W rezultacie, biorąc pod uwagę, że termin do wniesienia podania o wznowienie z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od daty, w której strona dowiedziała się o decyzji organ nie mógł uznać, że termin ten jest zachowany.
W ocenie Sądu I instancji zaskarżonemu postanowieniu i poprzedzającemu go postanowieniu organu I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.), ponieważ organy administracyjne, badając terminowość wniosku o wznowienie, wzięły pod uwagę nie tylko wyjaśnienia skarżącej zawarte w pismach z [...] września i [...] października 2011 r., lecz dokonały oceny w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Ocena tego materiału doprowadziła w konsekwencji do sytuacji, że organy obu instancji zasadnie nie podzieliły argumentów skarżącej.
Za niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających znaczenie w postępowaniu o wznowienie postępowania, szczególnie w kontekście reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika, który brał udział w poszczególnych etapach postępowania. Podkreślił WSA, że nawet ewentualne naruszenie wspomnianego przepisu nie powoduje konieczności eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego w sytuacji, gdy naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a..
Reasumując, Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji dotyczące naruszenia przez G. Ł. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 148 k.p.a., oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie jako prawidłowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. Ł., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego orzeczenia, wskazując przepisy:
- 1) art. 80 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. został złożony po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a.;
- 2) art. 145 § 1 k.p.a. wobec zaniechanie przyjęcia, że wieloletnie postępowanie administracyjne przejawiające się między innymi decyzjami, którym na podstawie art. 108 § 1 k.p. a. nadawano rygor natychmiastowej wykonalności było dotknięte wadami prawnymi, w tym wskazanymi w art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. których usunięcie nastąpić może wyłącznie na postawie przepisów o wznowieniu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a..
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Podtrzymała swoje stanowisko, że z częścią dokumentów PINB, istotnych w przedmiotowej sprawie, mogła się zapoznać dopiero w dniu [...] sierpnia 2011 r.. Wskazała przy tym, że kilkakrotnie zapoznawała się z aktami PINB, również w dniu [...] sierpnia 2011 r., jednakże wiedzę o wskazanych w pierwotnym wniosku o wznowienie postępowania dokumentach pozyskała dopiero [...] sierpnia 2011 r..
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że organy administracji uchybiły w niniejszej sprawie obowiązkowi określonemu w art. 9 k.p.a., polegającemu na należytym i wyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wskazała, że ani ona ani jej pełnomocnik nie zostali, od momentu złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, powiadomieni o czynnościach organu administracji podejmowanych w przedmiotowej sprawie, jak również nie zostali wezwani do końcowego zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przy czym autor skargi kasacyjnej zarzucił zarówno błędne ustalenie, że podanie o wznowienie zostało wniesione po terminie (art. art. 80 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a.), jak też niewzięcie przez Sąd I instancji pod uwagę wadliwości przedmiotowej decyzji, których usunięcie mogło nastąpić jedynie na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.). Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było natomiast postanowienie organu administracji publicznej wydane w trybie nadzwyczajnym, o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.), z powodu złożenia przez Genowefę Łupińską podania o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w niniejszej sprawie rozważeniu podlegała wyłącznie kwestia zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a..
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione.
Podkreślić należy, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, Lex nr 597851). W niniejszej sprawie organ po ustaleniu, że G. Ł. o okolicznościach powoływanych jako podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., dowiedziała się znacznie wcześniej niż [...] i [...] sierpnia 2011 r., a podanie o wznowienie postępowania złożyła w dniu [...] września 2011 r., a więc z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).
Sąd I instancji zasadnie uznał, że ustalenia organu były prawidłowe, ponieważ badając terminowość wniesienia podania o wznowienie, organy wzięły pod uwagę nie tylko wyjaśnienia skarżącej zawarte w pismach z [...] września i [...] października 2011 r., lecz oceniły te twierdzenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Prawidłowa ocena tego materiału doprowadziła w konsekwencji do sytuacji, że organy obu instancji zasadnie nie podzieliły argumentów skarżącej.
Ponadto autor skargi kasacyjnej poza kwestionowaniem prawidłowości postępowania dowodowego w żaden sposób nie podjął próby obalenia szczegółowych ustaleń dokonanych w sprawie, co czyni ten zarzut niezasadnym.
Ponadto należy przypomnieć, że w sprawie nie badano zasadności wskazanych przesłanek wznowienia postępowania, a jedynie odmówiono wznowienia z powodu uchybienia terminu do złożenia podania. Wobec powyższego, skoro w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 145 § 1 k.p.a., to pomijając okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie wskazano jednostki redakcyjnej tego przepisu, należy uznać zarzut, że został on naruszony w całości za niezasadny.
Prawidłowo także Sąd I instancji ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia obowiązku określonego w art. 9 k.p.a., polegającego na należytym i wyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przedmiotowym postępowaniu organy nie gromadziły nowych dowodów, a jedynie dokonały ustaleń na podstawie istniejących akt sprawy, strona natomiast była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.