Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 563/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. S., zw. dalej skarżącym, na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., zw. dalej WINB, z dnia 5 czerwca 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku garażowego.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji uznał, że spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się przede wszystkim do zarzutu nieprawidłowego wszczęcia postępowania, braku wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewłaściwego zastosowania przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) zw. dalej Prawem budowlanym.
Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd była zaskarżona decyzja WINB z dnia 5 czerwca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., zw. dalej PINB, z dnia 23 kwietnia 2013 r., nakazującą skarżącemu rozbiórkę rozbudowy budynku garażowego, znajdującego się na działce nr... położonej w K. przy ul. S., poprzez rozbiórkę nowego dachu dwuspadowego wraz z pokryciem, rozbiórkę nowo wybudowanej ściany o wysokości 0.5 m na całej długości od strony działki nr... oraz na ścianach szczytowych, jak i rozbiórkę nowo wykonanych trzech ścian osłonowych śmietnika od strony działki nr....
Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż skarżący w dniu 13 listopada 2012 r. dokonał u Starosty zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w budynku garażowym polegających na wymianie pokrycia dachowego z papy na blachę, jak również to, że do zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Bezsporne jest również, że inwestor wykonał roboty szczegółowo opisane przez organ I instancji, na które nie posiadał zgłoszenia, a które przez ten organ zostały zakwalifikowane jako samowola budowlana. Konsekwencją tego faktu było to, że postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r., PINB wstrzymał skarżącemu prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku garażowego oraz zobowiązał go do przedłożenia do dnia 5 kwietnia 2013 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy wraz z opiniami i uzgodnieniami osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane do projektowania, a także oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bezsporne jest także, że inwestor obowiązków tych w zakreślonym terminie nie wykonał.
Zdaniem Sądu I instancji, wszystkie zarzuty strony skarżącej są niezasadne. Sąd podkreślił, że z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., wynika możliwość wszczęcia postępowania zarówno na żądanie strony, jak również z urzędu. W ocenie Sądu, charakter sprawy dotyczący postępowania legalizacyjnego nie sprzeciwia się wszczęciu postępowania z urzędu. Z zawiadomienia PINB z dnia 9 stycznia 2013 r. wynika jednoznacznie, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Zdaniem Sądu I instancji, twierdzenie, że wszczęto je na wniosek osoby nieuprawnionej, jest niczym nie poparte i nie zasługuje na uwzględnienie.
Niezasadny jest, w ocenie Sądu, również zarzut strony dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście określenia w decyzji wymiarów nadbudowanych ścian.
Sąd zauważył, że w sprawie oprócz protokołów kontroli zawierających szczegółowo opisany stan garażu i wbudowanego do niego śmietnika, do akt dołączono bogatą dokumentację zdjęciową, z której jednoznacznie wynika, jaki był stan garażu i trzech ścian przed rozbudową i po rozbudowie. Zdaniem Sądu, w kwestii tej nie może być żadnych wątpliwości, bo wszystkie elementy dobudowane widoczne są "gołym okiem". Do ich budowy użyto innych materiałów niż do budowy ścian garażu i ścian śmietnika, dodatkowo pozostają one nieotynkowane, w przeciwieństwie do istniejących wcześniej ścian.
Sąd podniósł, że konfrontując treść decyzji organu I instancji z materiałem zdjęciowym łatwo dostrzec, że zachodzi w tym względzie pełna zgodność. Sąd stwierdził, że strony budynku gospodarczego nie zostały w decyzji pomylone. Zarówno bowiem ze zdjęć, jak i z mapy jednoznacznie wynika, że spadek dachu garażu był w kierunku działki skarżącego (na wschód), a nie w kierunku drogi (na zachód).
Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu skarżącego odnośnie zakwalifikowania rozbudowanego śmietnika jako budynku. Skarżący wykorzystywał jako śmietnik obiekt budowlany składający się z trzech ścian posadowionych na fundamencie na trwale z gruntem związanym, dobudowanych do garażu, nad którymi nie było dachu. W wyniku wykonanych robót, dobudował on ściany o ok. 1,5 m w górę i przykrył dachem dwuspadowym, co spowodowało połączenie tego obiektu w jedną bryłę z rozbudowanym garażem. Nowy obiekt ma zatem obecnie jeden dach nad całością, jedną linię ścian zewnętrznych i zwiększone wymiary.
W ocenie Sądu, ten nowy obiekt w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie budynkiem i to jednym budynkiem. W powyższym kontekście, zdaniem Sądu I instancji, nieuzasadniony jest zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy wykonane roboty budowlane doprowadziły nie tylko do powiększenia powierzchni zabudowy garażu o wbudowany śmietnik (14,1 m2), ale także zwiększyły kubaturę budynku. Sąd wskazał, że na zdjęciu z k. 10 akt administracyjnych dokładnie widać, jak przebiegała linia dachu jednospadowego, a jak wygląda obecny dach dwuspadowy. Górna wysokość budynku (dachu) znajdowała się poniżej obecnego wieńca betonowego, na którym osadzono dach dwuspadowy. Wysokość zatem budynku zwiększyła się w szczycie o wysokość konstrukcji dachu dwuspadowego, co w sposób znaczący zwiększyło kubaturę budynku.
Sąd podzielił ukształtowany w orzecznictwie pogląd, że gdy strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę, nadbudowę lub odbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuściła się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, bowiem w tych przypadkach zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 293/11).
Sąd I instancji podkreślił, że ma rację WINB, gdy twierdzi, że przepisy ustawy Prawo budowlane mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że organy w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej zobowiązane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego i w sytuacji niewykonania przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków w ramach trwającego postępowania legalizacyjnego, zobowiązane były do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Bk 241/11).
Sąd zauważył, że procedura legalizacji przewiduje uwzględnienie nie tylko przepisów techniczno – budowlanych, ale także np. planistycznych (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy – art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Na etapie bowiem orzekania na mocy art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego organy badają jedynie kwestię, czy inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i w sytuacji stwierdzenia, że ich nie wykonał, nakazują rozbiórkę obiektu.
Niezasadny jest, w ocenie Sądu, również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez odstąpienie organu odwoławczego od wydania orzeczenia kończącego postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia zaskarżonego w trybie art. 142 k.p.a. Sąd I instancji przychylił się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1461/11, w którym wywiedziono, że obowiązujące przepisy nie przewidują odrębnej formy rozpatrzenia i załatwienia kwestii postanowień zaskarżonych w odwołaniu (art. 142 k.p.a.). Stanowisko organu odwoławczego co do rozpatrzonego postanowienia wyrażane jest w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w jej sentencji bądź w odrębnym orzeczeniu.
Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było istotnymi wadami, tj. naruszeniem:
- - art. 28 k.p.a. polegającym na pozbawieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. S.... w K. przymiotu strony niniejszego postępowania i pozbawienie możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym,
- - art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez wszczęcie i prowadzenie drugiego postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy już trwa postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku stron, co stanowi rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkujące nieważnością decyzji, a ponadto kontynuowanie postępowania wszczętego z wniosku stron, w sytuacji, gdy wnioskodawcy nie posiadają statusu strony postępowania administracyjnego,
- - art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak kompletności decyzji, w szczególności w zakresie braku wykazania w wydanych decyzjach oznaczenia stron biorących udział w postępowaniach administracyjnych,
- - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez odstąpienia przez organ odwoławczy od przeprowadzenia dowodu z oględzin wykonanych robót, pomimo podniesienia w odwołaniu zarzutu o niewłaściwym ustaleniu przez organ I instancji zakresu wykonanych robót,
- - art. 138 § 1 k.p.a., 142 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy od rozpatrzenia zażalenia wniesionego w trybie 142 k.p.a. i wydania w decyzji odwoławczej rozstrzygnięcia kończącego postępowanie zażaleniowe,
- 2) na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez:
- - błędną wykładnię art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 4 lit c Prawa budowlanego przez uznanie, że roboty budowlane polegające na nadbudowie ścian i wykonaniu dachu na obiekcie małej architektury - śmietniku są samowolną rozbudową zbliźniaczonego ze śmietnikiem budynku garażowego, co w konsekwencji skutkuje ich rozbiórką,
- - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowaniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego do robót budowlanych polegających na przebudowie dachu jednospadowego na dwuspadowy, poprzez uznanie ich za samowolną rozbudowę budynku garażowego, co w konsekwencji skutkowało wydaniem nakazu ich rozbiórki,
- - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego do wykonanych robót budowlanych związanych ze ścianami budynku garażowego i śmietnika, poprzez wydanie nakazu rozbiórki w stosunku do robót, które nie zostały wykonane oraz w stosunku do robót, które nie są rozbudową budynku, a jedynie wyrównaniem poziomu ścian na całym obwodzie budynku, a ponadto poprzez błędne określenie zakresu robót na śmietniku, co w konsekwencji skutkowało wydaniem nakazu ich rozbiórki jako rozbudowy budynku,
- - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego do nakazu rozbiórki drewnianej więźby dachowej, bez nakazu rozbiórki przekrycia dachu, co czyni wydany nakaz rozbiórki niewykonalnym,
- - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego do nakazu rozbiórki części ścian obiektu małej architektury - śmietnika, na których opiera się dach, bez nakazu rozbiórki dachu śmietnika, co czyni wydany nakaz rozbiórki niewykonalnym,
- - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego do nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego bez dokładnego zbadania sprawy, a jedynie w oparciu o sprawdzenie wykonania postanowienia z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., zarzucono w skardze kasacyjnej i piśmie uzupełniającym uzasadnienie podstaw kasacyjnych naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było istotnymi wadami, w tym naruszeniem art. 107 § 3, 77 § 1 k.p.a. przede wszystkim przez wadliwe i błędne ustalenie stanu faktycznego, że nadbudowana wynosi ok. 50 cm i okala budynek, gdy tymczasem według strony skarżącej kasacyjnie wyrównana część murów garażu o tej wysokości odnosi się jedynie do jednej (tylnej strony budynku), na ścianach szczytowych znajdują się wyrównania o kształcie trójkątnym, a nad ścianą frontową (nadprożem wrót garażowych) nadbudowy nie wykonano (prócz wieńca stanowiącego podstawę konstrukcji dachu i okalającego cały budynek).
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że zarzut ten jest trafny, a stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości uznaje za wniosek nieuprawniony, a co najmniej przedwczesny.
Jak ustalił Sąd I instancji spadek dachu garażu był w kierunku działki skarżącego (na wschód), a nie w kierunku drogi (na zachód).
Wbrew jednak ocenie Sądu I instancji ze zdjęć znajdujących się w aktach i dołączonych do pisma uzupełniającego uzasadnienie podstaw kasacyjnych wynika, że ściana frontowa garażu (od strony wschodniej, czyli od strony działki nr..., na której ustanowiono służebność dojazdu do garażu) z wrotami, nie nosi cech nadbudowy (poza warstwą cegieł ułożonych jako wieniec oraz poza nadbudową na murku śmietnika), w rzeczywistości zaś nadbudowana na wysokość ok. 0,5 m jest ściana tylna. Stąd wniosek, że przed przebudową ściana tylna od strony działki... była niższa, a więc spadek dachu był usytuowany w tym właśnie kierunku.
Jak wynika z treści decyzji organu I instancji (z osnowy) nakazano rozbiórkę nowo wybudowanej ściany o wysokości 0.5 m na całej długości od strony działki nr... oraz na ścianach szczytowych. Pomijając już nawet to, że na ścianach szczytowych nadbudowa nie ma wysokości 0,5 m, jest tam zaś nadbudowa o nierównej wysokości (od 0,5 m do 0), to zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu tej decyzji mowa jest o nadbudowie ściany od strony działki..., a więc na tylnej ścinanie garażu (od strony zachodniej). Chodzi więc o ścianę przeciwległą do ściany frontowej. Nakaz zawarty w osnowie decyzji dotyczy zaś usunięcia nadbudowy ściany o wysokości 0.5 m na całej długości od strony działki nr... oraz na ścianach szczytowych.
Istnieje więc zasadnicza niespójność pomiędzy osnową i uzasadnieniem decyzji nakazującej rozbiórkę (i utrzymanej bez zmian przez organ II instancji), której nie dostrzegł Sąd I instancji. Niespójność ta ma zaś istotne znaczenie, ponieważ błędnie, niezgodnie ze stanem faktycznym, określa przedmiot rozbiórki. Pamiętać też trzeba, że decyzja taka podlega egzekucji administracyjnej, a znajdujące w jej osnowie sformułowania będą stanowiły podstawę tytułu wykonawczego. Decyzja nakazująca musi zatem dostatecznie precyzyjnie i jednoznacznie określać przedmiot nakazu, gdyż od tego zależy jej wykonalność. Trudno zaś zaakceptować nakaz rozbiórki nadbudowy ściany o wysokości 0,5 m, której na ścianie frontowej od strony działki nr... nie ma, podobnie jak nie ma nadbudowy o takich parametrach na ścianach szczytowych.
Obowiązkiem Sądu I instancji było dokładne zbadanie stanu faktycznego i dostrzeżenie wskazanych wyżej rozbieżności istniejących w treści zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji oraz wyprowadzenie z tego stanu rzeczy konsekwencji prawnych, czego Sąd I instancji nie wykonał, ma zatem usprawiedliwione podstawy zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ Sąd I instancji niezgodnie ze stanem sprawy przyjął, że postępowanie organów administracji publicznej nie było dotknięte istotnymi wadami, w tym naruszeniem art. 107 § 3, 77 § 1 k.p.a.
Z powyższych względów należało uwzględnić skargę kasacyjną, wobec czego wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, można przejść do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Dodać należy, że opisana wyżej wada decyzji nie podlega rektyfikacji ponieważ nie mieści się w pojęciu oczywistej omyłki. Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Oczywista omyłka w rozumieniu przepisu art. 113 § 1 k.p.a. to widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia czy też opuszczenie względnie dodanie jakiegoś wyrazu. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II OSK 777/13, LEX nr 1588216.
Stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponieważ wadliwość ustaleń dotyczących przedmiotu nakazu ma w tym przypadku charakter podstawowy i powoduje, że postępowanie administracyjne winno być powtórzone, a przedmiot rozstrzygnięcia określony w sposób odpowiadający rzeczywistemu stanowi rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżony akt oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
- - ---------------------- 1