Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 909/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." oraz art. 104 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o., Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią zasilającą na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Organ administracji ustalił, że inwestor planuje budowę wieży o konstrukcji stalowej 55,50 m nad poziomem terenu wraz z zespołem anten nadawczo - odbiorczych oraz urządzeniami sterującymi, ogrodzeniem systemowym i linią zasilającą elektroenergetyczną. Planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływaniu na środowisko.
Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi, zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. inwestycję celu publicznego. Organ I instancji wskazał, że Gmina [...] na obszarze wskazanym we wniosku nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga w myśl art. 50 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Teren wyznaczony pod inwestycję, działka nr [...] w [...] gm. [...], nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (stanowi grunt orny RIVb, RV o łącznej powierzchni 0,41 ha); nie jest objęty ochroną prawą na podstawie przepisów odrębnych, nie stanowi terenu górniczego, nie jest zagrożony osuwaniem się mas ziemnych, nie był przeznaczony na realizację inwestycji celu publicznego o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p., a przedmiotowa działka przylega do drogi gminnej.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z polityką przestrzenną gminy zawartą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przedmiotowa działka oraz tereny sąsiednie znajdują się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. W odległości ok. 60 m. od przedmiotowej działki znajdują się istniejące budynki mieszkalne, teren posiada infrastrukturę techniczną niezbędną dla dalszego rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej spowoduje, więc wyłączenie z zainwestowania terenu leżącego w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] oraz znacznie obniży jego wartość. Gmina [...] posiada bowiem aktualnie obowiązujący plan dla terenów rolnych i leśnych, w którym dopuszcza się lokalizację takich inwestycji jak stacja bazowa telefonii komórkowej, natomiast tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe chce chronić przed inwestycjami, które będą kolidować z podstawowym przeznaczeniem terenu.
Wskazał również, że z przedłożonych przez inwestora materiałów wynika, że oddziaływanie pola elektromagnetycznego ma zasięg 150 m i wchodzi na obszar działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi oraz na działki, które mogą być w przyszłości zabudowane. Organ zwrócił uwagę, że planowany obiekt z racji swojego wyglądu i formy tektonicznej stanowi element tworzący konflikt krajobrazowy. Teren w otoczeniu działki nr [...] zabudowany jest budynkami o wysokości do 10 m nad poziomem terenu, podczas gdy przedmiotowa wieża ma mieć wysokość 55,5 m. Stanowić, więc będzie agresywną dominantę w otaczającym krajobrazie.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] sp. z o.o., po rozpoznaniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie oddziaływanie pola elektromagnetycznego ma zasięg 150 m i wchodzi na obszar działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi oraz na działki, które mogą być w przyszłości zabudowane. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 672) - dalej: "ustawa Prawo ochrony środowiska", przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Tak, więc dla tak zaprojektowanych anten, w odległości nie większej niż 60 m istnieją miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu ww. art. 124 ust. 2 Nie jest to bowiem teren, do którego dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.
Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja narusza przepis art. 144 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ oddziaływanie pola elektromagnetycznego ma zasięg 150 m i oddziałuje również na tereny, do których Inwestor nie ma tytułu prawnego, a ponadto oddziałuje na tereny dostępne dla ludności - w szczególności tereny już zabudowane albo przewidziane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nadto organ odwoławczy wskazał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przedmiotowa działka oraz tereny sąsiednie znajdują się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Co prawda Studium nie jest aktem prawa miejscowego jednak ma istotne znaczenie dla późniejszego uchwalenia miejscowego planu. Jak stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Zatem określenie polityki przestrzennej gminy w Studium nie pozostaje obojętne dla tworzenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego dopuszczenie do ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej mogłoby doprowadzić do zniweczenia ustaleń Studium i w sposób istotny wpłynąć na późniejsze możliwości zagospodarowania tego terenu.
Na powyższą decyzje [...] Sp. z o. o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów:
- - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu l instancji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, gdyż przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w przepisach prawa, w tym nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- - art. 107 §1 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 oraz art. 56 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i wskazanie jako podstawy prawnej decyzji o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- - art. 107 § 1 w zw. z art. 1 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 oraz art. 56 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i wskazanie jako podstawy prawnej skarżonej decyzji;
- - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu faktycznym dowodów, na podstawie których organ stwierdził, że planowana inwestycja zaburzy ład przestrzenny i będzie stanowić "agresywną dominantę", jak również niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji;
- - art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 8 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez stwierdzenie, że "wieża zaburzy ład przestrzenny tego obszaru, stanie się dominantą", "słusznie posłużono się stwierdzeniem agresywna dominanta", "w odległości nie większej niż 60 m istnieją miejsca dostępne dla ludności", "inwestycja narusza art. 144 ust. 2 (...), oddziaływuje na tereny dostępne dla ludności - w szczególności tereny już zabudowane, albo przewidziane pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną";
- - art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez niedziałanie organów administracji w granicach i na podstawie przepisów prawa, niestanie na straży zasady praworządności oraz prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów władzy publicznej;
- - art. 1 ust. 2, art. 50 ust.1, art. 51 ust.1 pkt 2, art. 54 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie jako przepisów odrębnych uzasadniających odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- - art. 56 u.p.z.p. wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz wskazanie w rozstrzygnięciu decyzji art. 1 ust. 2 tej ustawy jako wyłącznej podstawy zaskarżonej decyzji;
- - art. 144 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne zastosowanie, albowiem inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności poza terenem działki inwestycyjnej, gdyż tylko dla tych miejsc określone są standardy jakości środowiska w zakresie promieniowania PEM.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Uwzględniając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że organy obu instancji wydały swoje decyzje przedwcześnie, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego wymaga ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 K.p.a. Organy bowiem oparły swoje rozstrzygnięcia o ustalenia faktyczne poczynione przez biegłych, którzy na zlecenie inwestora – [...] sp. z o.o., sporządzili przedłożoną do akt administracyjnych sprawy "Kwalifikacje przedsięwzięcia instalacji radiokomunikacyjnej [...] wraz z analizą rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" nie przeprowadziły natomiast własnych dowodów. Złożona przez inwestora "Kwalifikacja przedsięwzięcia" nie ma charakteru wiążącego i zawsze podlega ocenie organu. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 419/13).
Z rozważań zawartych w uzasadnieniach organów obu instancji Sąd pierwszej instancji wywnioskował, że organy nie dokonały oceny przedłożonej przez [...] sp. z o.o. "Kwalifikacji", ale poczyniły ustalenia w oparciu o przedmiotową "Kwalifikację" przedsięwzięcia, przy czym dokonały tego w sposób dowolny i nie znajdujący potwierdzenia w obliczeniach i analizach przedstawionych w "Kwalifikacji". Powołując się na zawarte w Kwalifikacji analizy, w tym rysunki przewidywanych obszarów oddziaływania pola elektromagnetycznego o ponad normatywnym zagęszczeniu wynoszącym ponad 0,1 W/m² nie rozpatrzyły dość wnikliwie całego materiału zawartego w "Kwalifikacji przedsięwzięcia", ale poczyniły ustalenia, które nie znajdują w nim potwierdzenia. Przyjęły, że ponieważ główna wiązka promieniowania dla maksymalnego projektowanego pochylenia wiązek anten sektorowych o natężeniach pola elektromagnetycznego o wartości wyższej niż 0,1 W/m² przekroczy teren, do którego posiada tytuł prawny inwestor (dz. nr [...]) i obejmie teren o zasięgu 150 m (w tym teren zamieszkany) to jest to równoznaczne z naruszeniem przepisu art. 144 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W ocenie organów oznacza to, że na terenach dostępnych dla ludności wystąpi przekroczenie dopuszczalnych standardów jakości środowiska, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. 2003 r., nr 192, poz. 1883). Zgodnie z tymi standardami w odniesieniu do pól elektromagnetycznych za dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludzi uznaje się pole elektromagnetyczne o gęstości mocy 0,1 W/m2 przy zakresie częstotliwości od 300 Mhz do 300 Ghz. Organy powołały także przepis art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym przez miejsce dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy do użycia bez użycia sprzętu technicznego.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego stanowiska organów nie można podzielić w kontekście ustaleń przedstawionych w Kwalifikacji przedsięwzięcia, gdyż zarówno w tekście jak i w formie graficznej wskazano, że ponadnormatywne pole elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W/m² ma co prawda zasięg znacznie wychodzący poza teren inwestora (dz. nr [...]) i wchodzący w obszar zabudowany, to jednak promieniowanie to nie wystąpi w miejscach dostępności dla ludności. Z analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji [...] zawartej w Kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że wartości te przewidywane są tylko na wysokości niedostępnej dla ludzi bez użycia sprzętu technicznego tj., co najmniej na wysokości 28,5 m nad poziomem terenu (dla najmniej korzystnego azymutu 250). Zdaniem Sądu meriti przyjęcie przez organy, że ponadnormatywne promieniowanie wzdłuż głównej osi promieniowania poszczególnych anten stacji bazowej [...] obejmuje miejsca dostępne dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska dokonane w oparciu o ustalenia faktyczne zawarte w "Kwalifikacji przedsięwzięcia", do której odwołują się organy, nie można uznać za prawidłowe, gdyż nie wynika z danych liczbowych i rysunków zawartych w "Kwalifikacji".
Nadto organy nie przeprowadziły żadnych dowodów, które uprawniałyby do ustaleń, jakie poczyniły. Dlatego też Sąd pierwszej instancji zgodził się z zarzutem skargi, że zarówno organy pierwszej, jak i drugiej instancji wydały decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Przed wydaniem decyzji organ winien zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanej stacji bazowej, w tym przedstawione w złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów, nie sposób rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji i jej zgodności z przepisami. Wyniki dokonania przez organ takiej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ, ponownie rozpoznając sprawę, powinien w pierwszym rzędzie ocenić wartość dowodową przedłożonej "Kwalifikacji przedsięwzięcia" pod względem jej kompletności i przydatności dla rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji bazowej, a następnie - w zależności od dokonanej oceny - dokonać wnikliwych i adekwatnych ustaleń w oparciu o przedłożoną Kwalifikację, względnie zwrócić się o dodatkowe materiały i opinie sporządzone przez osoby posiadające specjalistyczna wiedzę w tym zakresie.
Sąd meriti wskazał ponadto, że w sprawie szczególne znaczenie ma norma z art. 56 u.p.z.p. stanowiąca, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Za chybione Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organów w zakresie, w jakim uzasadniają odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji bazowej ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w którym działka wnioskowana pod realizację stacji bazowej oraz tereny sąsiednie przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową, Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego. Ustalenia studium są natomiast wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.
Skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." w związku art. 50 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ II instancji w niniejszym stanie faktycznym może wydać decyzję reformatoryjną - o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie możliwości przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji w postępowaniu przed organem II instancji;
- 2. przepisów postępowania, tj.:
- - art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez sprzeczność uzasadnienia wyroku z jego sentencją.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. że zlecenie uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji w zakresie sporządzenia projektu decyzji pozytywnej, poza tym, że wykracza poza normę z art. 136 K.p.a., to w konsekwencji skutkowałoby pozbawieniem stron możliwości kontroli decyzji pozytywnej w postępowaniu odwoławczym. Wprost określono w orzecznictwie, że działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dalej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 53 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy przeprowadzić analizę, o której mowa w tym przepisie, a Kolegium nie jest w stanie tego uczynić z uwagi na brak urbanisty lub architekta. Zlecenie przeprowadzenia takiej analizy wykraczałoby poza dodatkowe postępowanie dowodowe i w konsekwencji pozbawiałoby strony możliwości wniesienia odwołania od wydanej w drugiej instancji decyzji pozytywnej.
Wykluczyć też należy możliwość powołania w charakterze biegłego urbanisty lub architekta, bowiem takie czynności wiązałyby się z odpłatnością za sporządzony projekt decyzji, a brak jest przesłanek, aby Kolegium ponosiło takie koszty, jak również brak jest podstaw do tego, aby kosztami takimi obciążać stronę (pomimo, że decyzja byłaby wydana w jej interesie). Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że jeżeli wadliwe były decyzje organu pierwszej i drugiej instancji i organy obydwu instancji dopuściły się wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchybień i zaniechań, to prawidłowym powinno być uchylenie decyzji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Jeżeli zaś Sąd tego nie uczynił to uzasadnienie jest sporządzone wadliwie, bowiem odnosi się nie tylko do decyzji organu drugiej instancji, ale również do decyzji organu pierwszej instancji, co do której Sąd nie orzekał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.
Strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).
Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprzeczność uzasadnienia wyroku z jego sentencją. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku, albo jest sporządzone według wzorca określonego art. 141 § 4 P.p.s.a., albo nie jest. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Jeśli uzasadnienie nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie na, tyle, że nie jest możliwa kontrola instancyjna, wówczas zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. To, czy skarżący kasacyjnie z wnioskami Sądu się zgadza, czy też nie, nie decyduje o naruszeniu wskazanej normy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można bowiem zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni norm prawa materialnego. Nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.
W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji zaprezentował swoje stanowisko w sposób pozwalający na jego skontrolowanie. Nie budzi wątpliwości również to, jakie fakty przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd wskazał, że organy I i II instancji błędnie przyjęły, że ponadnormatywne pole elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W/m2 oddziaływać może w miejscach dostępnych dla ludności, bowiem z dokumentu zatytułowanego: "Kwalifikacje przedsięwzięcia instalacji radiokomunikacyjnej wraz z analizą rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" wynika, że wartości te przewidywane są tylko na wysokości niedostępnej dla ludzi bez użycia sprzętu technicznego tj. co najmniej na wysokości 28,5 n.p.t. (dla najmniej korzystnego azymutu 250), a innych dowodów organy w sprawie nie przeprowadziły. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji, organ winien zatem zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanej stacji bazowej, w tym przedstawione w złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji bez prawidłowego ustalenia tych parametrów, nie sposób rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji i jej zgodności z przepisami. W związku z powyższym, "organ ponownie rozpoznając sprawę powinien w pierwszym rzędzie ocenić wartość dowodową przedłożonej Kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem jej kompletności i przydatności dla rozpatrzenia wniosku [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji bazowej, a następnie - w zależności od dokonanej oceny - dokonać wnikliwych i adekwatnych ustaleń w oparciu o przedłożoną Kwalifikację, względnie zwrócić się o dodatkowe materiały i opinie sporządzone przez osoby posiadające specjalistyczna wiedzę w tym zakresie.".
Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że uzasadnienie wyroku jest sprzeczne z sentencją, jak również, że Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w takim zakresie, który nie stanowił przedmiotu wyrokowania.
Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że tezy zawarte w wyroku, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności przedłożonego przez inwestora dokumentu zatytułowanego: "Kwalifikacje przedsięwzięcia instalacji radiokomunikacyjnej wraz z analizą rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", pozwalają na stwierdzenie, że uchylając decyzję Kolegium, "Sąd wskazał na potrzebę wydania decyzji pozytywnej - o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.". Zdaniem skarżącego organu nie można bowiem inaczej ocenić tez zawartych w uzasadnieniu, z których wynika, że argumenty inwestora są uzasadnione i pola elektromagnetyczne będą oddziaływać w miejscach niedostępnych dla ludności i końcowe przywołanie art. 56 u.p.z.p., który stanowi o braku możliwości odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Zdaniem autora skargi Sąd uchylił jedynie decyzję Kolegium, co składnia do wniosku, że przyjął celowość wydania w sprawie decyzji reformatoryjnej. Dlatego koniecznym staje się postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku art. 50 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten stanowi o potrzebie sporządzenia projektu decyzji przez uprawnionego urbanistę lub architekta posiadającego określone specjalności.
Zarzut ten jest całkowicie chybiony, gdyż jest oparty na domniemaniach i supozycjach. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy) i nakazał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz prawidłowe uzasadnienie zajętego w sprawie stanowiska, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Nie przesądził merytorycznej treści rozstrzygnięcia w sprawie. Nie stosował też powołanych w skardze norm prawa materialnego. Zwrócił jedynie uwagę na kontekst normatywny wynikający z regulacji zawartych w u.p.z.p., zwłaszcza na szczególne znaczenie normy art. 56 u.p.z.p. stanowiącej, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zdaniem Sądu przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zauważyć przy tym trzeba, że zarzuty skargi naruszenia prawa materialnego w istocie zmierzają do podważenia ustaleń faktycznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednolity przyjmuje się, że zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 10).
Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 171 pkt 1 P.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Dlatego też wskazane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Biorąc pod uwagę powyższe, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.