Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 919/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1851/19, oddalił skargę T. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2019 r., nr DOA.7110.137.2019.JNO, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 26 czerwca 2015 r., znak: IFXIV.7840.8.70.2014, na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 lutego 2009 r., nr 43/09, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z budową masztu na istniejącym budynku Szkoły [...] w [...] przy ul. [...] [...], na działce nr ew. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. [...] S.A. z siedzibą w W. (Spółka).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 141/17 (uchylono nim wcześniejszą decyzję GINB z dnia 1 października 2015 r., znak: DOA/ORZ/7110/993/15), utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. Organ odwoławczy przypomniał, że sporna inwestycja obejmuje budowę jednostadiowego kratowego masztu stalowego o wysokości 14,86 m, rusztu stalowego pod urządzenia sterujące konstrukcji wsporczych do mocowania anten nowej stacji bazowej [...] oraz trzech anten [...], trzech anten sektorowych UMTS [...], a także trzech radiolinii zamocowanych za pomocą konstrukcji wsporczych do projektowanego masztu. Inwestor złożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...], obręb [...]) na cele budowlane, co oznacza, że nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.").

GINB podkreślił, że obowiązkiem organu było zbadanie – przed wydaniem pozwolenia na budowę – zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 2573 ze zm., zwana dalej: "u.o.o.ś." - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Analizując parametry inwestycji pod kątem norm obowiązujących w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w tym przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573, zwane dalej: "rozporządzeniem"), GINB doszedł do przekonania, że sporna inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia).

Organ odwoławczy zauważył, że z dokumentu "Opracowanie kwalifikacji stacji bazowej [...]" sporządzonego w styczniu 2008 r. wynika, że przy ukierunkowaniu dla azymutu 205° anteny sektorowej Kathrein 742 215 i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 15° oraz anteny sektorowej Kathrein 742 265 i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 16°, osie główne wiązek promieniowania w odległości 70 m od anten będą przechodzić na wysokości odpowiednio: ok. 3,0 m (Kathrein 742 215) i ok. 4,0 m (Kathrein 742 265) nad działką nr ew. [...] (zob. Rys. Nr 2 "Widok osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w płaszczyźnie poziomej"; Rys. Nr 3 "Widok osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w płaszczyźnie poziomej"). Dla ww. działki nr ew. [...] na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, jak również obecnie, obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], w sprawie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...].

Powyższa działka o nr ew. [...] położona była na obszarze oznaczonym symbolem MU I. Dla powyższego obszaru przewidziano m.in. poniższe zasady zabudowy: - przeznaczenie - zabudowa specjalna mieszkaniowo - usługowa; - wysokość zabudowy - nie może przekraczać II kondygnacji nadziemnych plus dodatkowe poddasze użytkowe; wysokość budynków nie może przekraczać 9 m (§ 9 pkt 4 ppkt 1 i 2 planu miejscowego - uchwała nr [...]). GINB wskazał, że skoro na działce nr ew. [...] dopuszczalna była realizacja budynków o wysokości do 9,0 m, w których mogą być pomieszczenia mieszkalne, to uznać należy, że przy ukierunkowaniu na azymut 205° anteny sektorowej Kathrein 742 215 i jej maksymalnym pochyleniu - 15° i anteny sektorowej Kathrein 742 265 i jej maksymalnym pochyleniu - 16°, oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 70 m od anteny będzie przechodzić na wysokości od ok. 3,0 m do ok. 4,0 m nad powierzchnią działki nr ew. [...], tj. przez miejsce dostępne dla ludności.

W konsekwencji poczynionych ustaleń, GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia. Ponadto GINB wskazał, że działka o nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], w sprawie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...]. Nieruchomość inwestycyjna o nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MU I. Z treści § 9 ust 2 pkt 14 ww. planu miejscowego (uchwała nr [...]) wynika, że zakazuje się budowy i użytkowania wszelkich obiektów budowlanych i urządzeń, których charakter albo przeznaczenie wpływają ujemnie na stan sanitarny terenu lub bezpieczeństwo jego mieszkańców, a mianowicie: obiektów i urządzeń które mogą powodować uciążliwości dla otoczenia wykraczające poza granice działki przeznaczonej pod inwestycję.

Organ zaznaczył, że według definicji uciążliwości oddziaływania (zawartej w § 3 pkt 16 ww. planu miejscowego), przez uciążliwości oddziaływania należy rozumieć zagrożenia jakie może wywoływać funkcjonowanie danego obiektu czy urządzenia w zakresie zanieczyszczenia powietrza i ziemi, hałasu i szkodliwego promieniowania. W ocenie GINB, powyższy zakaz wynikający z ww. planu miejscowego jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 28 czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka, zarzucając naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. i w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia "Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71)";

2) § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia "Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", poprzez uznanie, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

3) § 9 ust. 2 pkt 14 w zw. z § 3 pkt 16 oraz § 9 ust. 2 pkt 16 miejscowego planu, poprzez przyjęcie niezgodności inwestycji stacji bazowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" Miasta [...] (uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]);

4) art. 7, art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie ustalania, że stacja bazowa, której dotyczy sprawa przekracza dopuszczalne wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, co jest równoznaczne z uciążliwością w postaci zanieczyszczenia powietrza i ziemi.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że GINB słusznie skonstatował, że skoro na działce nr ew. [...] dopuszczalna była realizacja budynków o wysokości do 9,0 m, w których mogą być pomieszczenia mieszkalne, to uznać należy, że przy wskazanym w projekcie ukierunkowaniu anten sektorowych Kathrein 742 215 i 742 265 i ich maksymalnym pochyleniu – tilt 15° i 16°, oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 70 m od anteny będzie przechodzić na wysokości od ok. 3,0 m do ok. 4,0 m nad powierzchnią działki nr ew. [...], tj. przez "miejsce dostępne dla ludności", w rozumieniu przepisu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., zwana dalej "p.o.ś." - według stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę). Zgodnie z treścią tego przepisu, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Sąd podkreślił, że przepis art. 124 p.o.ś. ma o tyle istotne znaczenie, że określenie zgodnie z tym przepisem miejsc dostępnych dla ludności skutkuje wyznaczeniem obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej. Zauważył, że celem wprowadzenia definicji legalnej pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", zamieszczonej w art. 124 ust. 2 p.o.ś., było uniknięcie wszelkich trudności interpretacyjnych, na jakie natrafiały organy administracji oraz jednostki budujące i eksploatujące instalacje wytwarzające pola elektromagnetyczne. Tak szerokie ujęcie "miejsc dostępnych dla ludności" przesądziło, że chodzi tu o wszelkie miejsca, w których legalnie i bez potrzeby użycia specjalistycznego sprzętu, może znaleźć się człowiek. Stąd zarówno poglądy doktryny, jak i orzecznictwa sądowego wyrażane w odniesieniu do zakresu przepisu art. 124 ust. 2 przywołanej ustawy zgodnie stwierdzają, że takim miejscem może być nie tylko już wzniesiony budynek, ale również np. teren, na którym urządzono albo mogą być urządzone zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obiekty przeznaczone na pobyt ludzi.

Przepis art. 124 ust. 2 p.o.ś. obowiązywał już w dniu wydania kontrolowanej przez organy nadzoru budowlanego decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę. Także w ówczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie niekwestionowany był pogląd, że przez miejsca dostępne dla ludności, z uwagi na wejście w życie art. 124 ust. 2 p.o.ś., należy już rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (zob. m.in.: wyroki NSA z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1581/08; z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09; z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10).

Tym samym, teren działki o nr ew. [...] w [...] stanowił w dniu wydania pozwolenia na budowę miejsce dostępne dla ludności i znajdował się w strefie oddziaływania spornego przedsięwzięcia, skoro oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 70 m od anten sektorowych Kathrein 742 215 i 742 265 ukierunkowanych na azymut 205°, przy ich maksymalnym pochyleniu - tilt 15° i 16° przechodzi zaledwie na wysokości 3 i 4 m nad jej powierzchnią, przy dopuszczalnej wysokości zabudowy mieszkaniowej do 9 m. Powyższe ustalenie skutkować powinno sporządzeniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.). Sporna inwestycja winna zaś zostać zaprojektowana zgodnie z warunkami określonymi w decyzji środowiskowej (art. 71 ust. 1 ww. ustawy) oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co podlega sprawdzeniu przed wydaniem kontrolowanego pozwolenia na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.

Sąd I instancji uznał, że organy trafnie także stwierdzają niezgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy "[...]" w [...] (uchwała nr [...]). Zapis § 9 ust 2 pkt 14 ww. planu miejscowego, dla obszaru oznaczonego symbolem MU I, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, przewiduje zakaz budowy i użytkowania wszelkich obiektów budowlanych i urządzeń, których charakter albo przeznaczenie wpływają ujemnie na stan sanitarny terenu lub bezpieczeństwo jego mieszkańców, a mianowicie: obiektów i urządzeń które mogą powodować uciążliwości dla otoczenia wykraczające poza granice działki przeznaczonej pod inwestycję.

Z kolei § 9 ust. 2 pkt 16 ww. planu zakazuje lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko określony jest bezpośrednio w przepisach szczególnych. Sąd wskazał, że autor skargi podnosi, że inwestycja nie narusza postanowień ww. planu miejscowego dla obszaru "[...]" w [...], gdyż nie powoduje "zanieczyszczenia powietrza i ziemi", do którego odnosi się § 3 pkt. 16 miejscowego planu, skoro oddziaływanie pól elektomagnetycznych nie przekracza dopuszczalnych norm, jednakże zdaje się nie dostrzegać, że według definicji uciążliwości oddziaływania (zawartej w § 3 pkt 16 ww. planu miejscowego), przez rzeczone uciążliwości oddziaływania należy rozumieć zagrożenia jakie może wywoływać funkcjonowanie danego obiektu czy urządzenia nie tylko w zakresie zanieczyszczenia powietrza i ziemi oraz hałasu, ale także szkodliwego promieniowania.

Zdaniem Sądu, nie ulega natomiast wątpliwości, że oddziaływanie pól elektromagnetycznych emitowanych przez stację bazową telefonii komórkowej może, choć nie musi, wywoływać takie właśnie zagrożenia. Przepis ten posługuje się trybem przypuszczającym, wobec czego nie ma znaczenia to, czy faktycznie tego rodzaju szkodliwe promieniowanie występuje, a istotne jest, że inwestycja powoduje uciążliwość w postaci samego tylko wystąpienia zagrożenia jego emisją. Co więcej, trudno zaprzeczyć temu, że projektowana instalacja może także powodować uciążliwości dla otoczenia wykraczające poza granice działki przeznaczonej pod inwestycję.

Sąd Wojewódzki w pełni podzielił stanowisko organów, że decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d ww. rozporządzenia, a także przywołanych wyżej postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "[...]" w [...]. Naruszenia te, w świetle przywołanych przepisów oraz jednoznacznego rozumienia dyspozycji art. 124 ust. 2 p.o.ś., mają bowiem oczywisty charakter. Dla spornej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę powinna zostać wydana decyzja środowiskowa. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez GING przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Spółka oparła skargę kasacyjną:

1. I. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia;
2. II. na podstawie naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez:
3. 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia "Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 roku, poz. 71)";
4. 2) naruszenie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia "Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", poprzez uznanie, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
5. 3) naruszenie § 9 ust. 2 pkt 14) w zw. z § 3 pkt 16) oraz § 9 ust. 2 pkt 16 miejscowego planu, poprzez przyjęcie niezgodności inwestycji stacji bazowej [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" Miasta [...] (uchwała nr [...]);
6. 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art, 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie ustalania, że stacja bazowa, której dotyczy sprawa przekracza dopuszczalne wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, co jest równoznaczne z uciążliwością w postaci zanieczyszczenia powietrza i ziemi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 6 grudnia 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu zawartego w punkcie 1) opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w sposób należyty dlaczego, jego zdaniem, doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W złożonym środku zaskarżenia próżno jest szukać argumentacji wskazującej, że zaszła konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji GINB, ew. także decyzji Wojewody, z powodu ziszczenia się przesłanek, o którym mowa w analizowanym przepisie.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną prawną wyrażoną przez Sąd I instancji nie świadczy o naruszeniu ww. przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne na początku dalszych rozważań zaakcentować, że przedmiotowa sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to o tyle znaczenie, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. Organy nadzoru uznały, że kontrolowana decyzja Prezydenta jest dotknięta kwalifikowaną wadą określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym ich stanowisko w pewnych kwestiach nie było zbieżne.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym, wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2673/21; z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2997/19; z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 842/22; z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3713/19).

Jak wyżej wskazano, jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę było uznanie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia. GINB przywołał zapisy planu miejscowego (uchwała nr [...]) i podkreślił, że skoro na działce nr ew. [...] dopuszczalna była realizacja budynków o wysokości do 9,0 m, w których mogą być pomieszczenia mieszkalne, to uznać należy, że przy ukierunkowaniu na azymut 205° anteny sektorowej Kathrein 742 215 i jej maksymalnym pochyleniu - 15° i anteny sektorowej Kathrein 742 265 i jej maksymalnym pochyleniu - 16°, oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 70 m od anteny będzie przechodzić na wysokości od ok. 3,0 m do ok. 4,0 m nad powierzchnią działki nr ew. [...], tj. przez miejsce dostępne dla ludności. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 2 p.o.ś., przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Dodał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Innymi słowy, "miejsca dostępne dla ludności" to miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. GINB podniósł, że nie sposób jest zgodzić się z organem wojewódzkim, iż w powyższym przypadku nie było wymagane uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w związku z powyższym mając na uwadze charakterystykę emisji pól elektromagnetycznych, jak również przywołane wyżej unormowania, stwierdzić należy, że sporna inwestycja - w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę - wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. d ww. rozporządzenia).

GINB stwierdzając nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę odwołał się zatem do "miejsc dostępnych dla ludności" (art. 124 ust. 2 p.o.ś.). Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3713/19, że "art. 124 ust. 2 P.o.ś. jest przepisem, który w rozważanej płaszczyźnie normatywnej jest oczywisty. Przede wszystkim w regulacji tej nie ma ani słowa o uznaniu za "miejsca dostępne dla ludności" miejsc, w których hipotetycznie może powstać zabudowa. Posłużono się bowiem tylko zwrotem negatywnym, to jest, że takimi miejscami nie są miejsca, gdzie "dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego". Nie przesądzając o słuszności takiej czy innej interpretacji, nie sposób zaprzeczyć, że teza o potrzebie zaliczenia do "miejsc dostępnych dla ludności" miejsc, gdzie zabudowa może hipotetycznie powstać, jest tezą opierającą się na wykładni prawa i to wykładni funkcjonalnej, a nie tylko językowej.

O niejednoznaczności znaczeniowej art. 124 ust. 2 P.o.ś. może świadczyć też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane przez skarżącą kasacyjnie przy piśmie procesowym z dnia 19 września 2022 r. (wyrok z dnia 12 października 2021 r., II OSK 2124/18 i z dnia 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1887/19). Wskazano w nim, że z punktu widzenia art. 124 ust. 2 P.o.ś. nie ma znaczenia "okoliczność przeznaczenia danego terenu pod zabudowę mieszkaniową, np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", oraz, że "określając zatem miejsca dostępne dla ludności należy brać aktualny rzeczywisty stan jego [terenu] zagospodarowania, a nie stan przyszły, projektowany". Wyroki te dobitnie ukazują, że art. 124 ust. 2 P.o.ś. jest przepisem wymagającym wykładni". Powyższe prowadzi do konstatacji, że z tego powodu organ nadzoru nie mógł stwierdzić nieważności kontrolowanej w postępowaniu decyzji. Na marginesie, w niniejszej sprawie nie wykazano, iż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr ew. [...] była działką zabudowaną.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione uznaje podstawy kasacyjne z punktów II.1) i 2) środka zaskarżenia. W tym miejscu wymaga zaakacentowania, że autor skargi kasacyjnej wadliwie odwołuje się do przepisów rozporządzenia środowiskowego z 2010 r. (punkt II.1), podobnie także jak miejscami organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. NSA traktuje to na zasadzie omyłki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne są także zarzuty z punktów II.3) i 4) skargi kasacyjnej. GINB uznał (podobnie jak Wojewoda), że decyzja o pozwoleniu na budowę nie spełnia warunków wynikających z § 9 ust. 2 pkt 14 planu miejscowego (uchwała nr [...]). Nieruchomość inwestycyjna o nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w tym planie symbolem MU I. Z treści § 9 ust. 2 pkt 14 ww. planu wynika, że zakazuje się budowy i użytkowania wszelkich obiektów budowlanych i urządzeń, których charakter albo przeznaczenie wpływają ujemnie na stan sanitarny terenu lub bezpieczeństwo jego mieszkańców, a mianowicie: obiektów i urządzeń które mogą powodować uciążliwości dla otoczenia wykraczające poza granice działki przeznaczonej pod inwestycję. Organ zaznaczył, że według definicji uciążliwości oddziaływania (zawartej w § 3 pkt 16 ww. planu miejscowego), przez uciążliwości oddziaływania należy rozumieć zagrożenia jakie może wywoływać funkcjonowanie danego obiektu czy urządzenia w zakresie zanieczyszczenia powietrza i ziemi, hałasu i szkodliwego promieniowania. W ocenie GINB, powyższy zakaz wynikający z ww. planu miejscowego jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Jak wyżej podkreślono, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym, wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (zob. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2490/19; z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1781/19).

Pomijając, że GINB nie wskazał, że doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z tym, że sporna inwestycja nie spełnia warunków wynikających z § 9 ust. 2 pkt 14 planu miejscowego (uchwała nr [...]), to powiązał to z charakterystyką emisji pól elektromagnetycznych wywołanych przez sporną inwestycję oraz obowiązkiem uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewoda wskazał zaś, że nie ma wątpliwości, że zaistniało wykroczenie wiązek szkodliwego promieniowania anten sektorowych poza teren działki nr [...], a poziom tego promieniowania znajduje się m.in. na wysokości 3,04 m ponad terenem działek [...], stanowiąc zagrożenie ich stanu sanitarnego - mimo że w dokumentacji brak poziomych rzutów rozkładu pól. Osie głównych wiązek, wskazane w kwalifikacji wykraczają na każdym azymucie poza teren działki nr [...]. Wystąpienie zakazanych uciążliwości i ich wykroczeń poza terenem działki inwestycyjnej jest oczywiste i nie wymaga przeprowadzenia dowodu. Taka niezgodność z planem, w ocenie Wojewody, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż dotyczy zakazu sformułowanego w tym planie.

W ocenie Składu obecnie orzekającego, mając na uwadze charakter niniejszego postępowania administracyjnego, przesłanki "rażącego naruszenia prawa" oraz powyższe rozważania, gdzie podważono konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zasługuje na akceptację przywołane stanowisko organów nadzoru. Jakkolwiek w normie § 9 ust. 2 pkt 14 planu miejscowego mowa jest, że zakazuje się budowy obiektów, które mogą powodować uciążliwości (szkodliwego promieniowania - czego zdaje się nie zauważać skarżąca kasacyjnie) dla otoczenia wykraczające poza granice działki przeznaczonej pod inwestycję, a więc przepis posługuje się trybem przypuszczającym, to wbrew zapatrywaniu Sądu I instancji, ma na gruncie rozpoznawanej sprawy znaczenie to, czy faktycznie szkodliwe promieniowanie występuje. Poszanowania wymaga zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych.

Osie głównych wiązek wskazane w kwalifikacji niewątpliwie wykraczają na każdym azymucie poza teren działki nr [...], jednakże bez jednoznacznego stwierdzenia, że wystąpiło ponadnormatywne oddziaływanie przedsięwzięcia, przy uwzględnieniu "miejsc dostępnych dla ludności", nie jest możliwe uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.