Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/GL 845/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę Z. R., na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. G. działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane, związane z budową budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w T. G., wykonywane przez Z. R. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 15 sierpnia 2007 r. dokumentów w postaci:
- - zaświadczenia Burmistrza Miasta T. G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu - ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy,
* czterech egzemplarzy projektu budowlanego,
* zaświadczenia bądź decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej w przypadku niezaklasyfikowania użytku jako budowlany,
* oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, które to postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. uznane zostało za niedopuszczalne.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 843/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. R. na wyżej wymienione postanowienie.
Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. G. nakazał Z. R. rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4
Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ ten powołując się na oględziny z dnia 16 i 17 maja 2007 r., stwierdził że na działce nr [...], zrealizowana jest bez wymaganego pozwolenia budowa budynku drewnianego o wymiarach [...] m x [...] m i wysokości [...] m w kalenicy z dachem dwuspadowym, ścianą grubości [...] cm. Budynek ten zlokalizowany jest w odległości [...] cm od betonowego ogrodzenia i [...] cm od słupków starego ogrodzenia przy granicy z działką sąsiednią nr [...], stanowiącą własność J. i G. S. Jednakże organ i instancji stwierdził, że inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., co winno skutkować nakazem rozbiórki.
W odwołaniu od decyzji Z. R. zarzucił, że wykonał jedynie remont istniejącego budynku gospodarczego, co nie wymaga pozwolenia na budowę. Roboty te polegały zaś na rozebraniu części budynku, wymianie niektórych elementów konstrukcji i przy użyciu także poprzednich materiałów, a przy tym nie doszło do zmiany jego kubatury, ani też budynku nie przerobiono, czy rozbudowano.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, wskazał, że zebrany materiał dowodowy, a zwłaszcza dokumentacja fotograficzna, wykazały iż nastąpiła całkowita rozbiórka istniejącego budynku gospodarczego w konstrukcji drewnianej, dopuszczonego do użytkowania na podstawie decyzji Burmistrza Miasta T. G. z dnia [...] grudnia 2000 r., a następnie jego odbudowa w zmienionych wymiarach.
Z załączonej do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego inwentaryzacji wynikało bowiem, że pierwotny budynek miał wymiary [...] m i ściany grubości [...] cm. Odbudowany obiekt nie odpowiada tym wymiarom, jak również wykonano otwory w innych miejscach, niż wynikających z inwentaryzacji. Stąd też zdaniem organu, błędnie inwestor określił wykonane roboty jako remont, podczas gdy odbudowa stanowi budowę, wymagającą pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do spełnienia przesłanki rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu z uwagi na nie przedłożenie wymaganej dokumentacji, a przy tym uznał, że brak było podstaw do jego legalizacji z uwagi na usytuowanie w odległości ok. [...] cm od granicy, czym naruszono wymóg § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać
Sygn. akt II OSK 923/09 budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), obowiązującego w dacie odbudowy.
Rozpoznając skargę Z. R. na powyższa decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wskazał iż w niniejszej sprawie należycie zebrano i oceniono materiał dowodowy i na tej podstawie trafnie zakwalifikowano wykonane przez skarżącego roboty budowlane jako odbudowę obiektu budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę. Skutkiem braku takiej decyzji musiał być zaś nakaz rozbiórki, jako że legalizacja obiektu nie była dopuszczalna z uwagi na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych i niemożność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w zakresie usytuowania względem granicy działki.
Sąd I instancji wskazał, iż ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze do sądu administracyjnego, nie jest negowany zakres wykonanych robót, a mianowicie fakt rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego w konstrukcji drewnianej, który również został zrealizowany samowolnie, lecz pod rządami uchylonej ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji Burmistrza Miasta T. G. z dnia [...] grudnia 2000 r. W miejscu rozebranego obiektu skarżący w 2007 r. zrealizował budynek drewniany o wymiarach [...] x [...] x [...] m i co istotne, w odległości ok. [...] cm od granicy działki J. i G. S. Jednakże zdaniem skarżącego, roboty te stanowiły jedynie remont, bowiem użyto częściowo stare materiały, poddane konserwacji i nie doszło do zmiany parametrów i lokalizacji poprzedniego obiektu. Prawidłowo jednak organy nadzoru budowlanego nie podzieliły stanowiska skarżącego co do kwalifikacji prawnej zrealizowanych robót budowlanych w świetle definicji pojęć "remont" i "budowa", zawartych w art. 3 pkt 6 i 8 powołanej ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Sąd I instancji podkreślił, iż w rozumieniu Prawa budowlanego roboty, polegające na remoncie, wykonywane są w istniejącym obiekcie budowlanym.
Remont nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi z mocy art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro jednak istotą remontu jest wykonywanie zmiany, bądź wymiany elementów w istniejącym obiekcie, to pojęciu temu należy przeciwstawić odbudowę, zdefiniowaną jako budowa w art. 3 pkt 6 ustawy. Odbudowa polega na rozbiórce istniejącego obiektu lub jego części, np. kondygnacji, a następnie zrealizowaniu takiego samego obiektu. Bez znaczenia jest zaś fakt, czy do odbudowy użyto materiałów, pochodzących z rozbiórki. Rozróżnienie pojęć remontu i odbudowy jest ewidentne w prawie budowlanym i ustawodawca
Sygn. akt II OSK 923/09 jednoznacznie rozróżnił skutki prawne, dotyczące wymogów realizacji tych robót budowlanych. Stąd też w ocenie Sądu I instancji podzielić należy stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skarżący dokonał odbudowy obiektu, a nie jego remontu. Taki zakres robót budowlanych potwierdza też materiał fotograficzny, zebrany w toku postępowania administracyjnego, obrazujący kolejne etapy robót. Zdaniem Sądu I instancji, dysponując dokumentacją w postaci inwentaryzacji obiektu, zalegalizowanego decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., zasadnie organy uznały, że nowy obiekt posiada co prawda zbliżone wymiary, ale inną grubość ścian. Pierwotny budynek o wymiarach [...] x [...] m, miał bowiem ściany grubości [...] cm, podczas gdy obecny obiekt ma ściany grubości [...] cm. W innym miejscu zrealizowano też otwory. Dowodzi to w ocenie Sądu, że pierwotny budynek rozebrano i wykonano w tym miejscu nowy obiekt.
Z uwagi na wymiary, powierzchnia zabudowy przekracza [...] m2, a zatem zrealizowany obiekt gospodarczy nie był zwolniony od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Skutkiem samowolnie wykonanych robót, wypełniających sankcję z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, musiał być zaś nakaz rozbiórki i to nie tylko dlatego, że skarżący nie wykonał obowiązków, nałożonych postanowieniem z dnia 5 czerwca 2007 r. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do wdrożenia procedury legalizacyjnej, jako że budowa narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Odbudowy obiektu dokonano bowiem samowolnie pod rządami rozp. Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Usytuowanie budynku w odległości [...] m od granicy, narusza zaś wymogi § 12 cyt. rozp. Przepis ten nakazuje co do zasady sytuowanie budynku bez otworów w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wyjątkowo odległość ta może być zmniejszona do 1,5 m, bądź też w pewnych wypadkach dopuszczalne jest sytuowanie budynków bezpośrednio w granicy. Przepisy techniczno-budowlane wykluczają jednak sytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, ściana budynku w granicy musi też spełniać wymogi oddzielenia przeciwpożarowego z § 232 i 235 cyt. rozp. Niedopuszczalne jest w konsekwencji sytuowanie w granicy ściany konstrukcji drewnianej.
Zatem w niniejszej sprawie, z uwagi na usytuowanie obiektu gospodarczego o konstrukcji drewnianej w odległości ok. [...] m od granicy, brak było, zdaniem Sądu ! instancji, podstaw prawnych do legalizacji samowoli budowlanej. Zachodził zatem obligatoryjny przypadek rozbiórki z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący Z. R., zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 i 8 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. polegające na błędnym ustaleniu, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły odbudowę obiektu budowlanego, a nie jego remont, a co za tym idzie przy błędnym przyjęciu, że nastąpiła odbudowa, wymaga to uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1, 2 Prawa budowlanego, a przy przyjęciu, że wykonane roboty stanowiły remont, wymagałoby to zgłoszenia właściwemu organowi.
Wskazanemu wyrokowi skarżący zarzucił ponadto nieważność postępowania wynikającą z art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. z uwagi na pozbawienie skarżącego możności obrony jego praw przez nieuwzględnienie wniosku o odroczenie terminu rozprawy z powodu choroby.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach procesu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 843/07 brał udział ten sam sędzia, który zasiadał również w składzie orzekającym, który wydał wyrok będący przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej.
Ponadto skarżący podniósł, iż dokonał wymiany elementów dachu i konserwacji podkładów kolejowych przedmiotowego obiektu budowlanego. Prace te wymagały częściowej rozbiórki tego obiektu, ale nie spowodowało to, zdaniem skarżącego, aby obiekt posiadał inne wymiary oraz inną grubość ścian. Również otwory pozostały w tym samym miejscu, co przeczy twierdzeniom Sądu, iż pierwotny budynek rozebrano i wykonano w tym miejscu nowy obiekt.
Skarżący wskazał również na okoliczność rozpoznania sprawy pod jego nieobecność spowodowaną chorobą, co potwierdził stosownym zaświadczeniem lekarskim, a co w konsekwencji pozbawiło go możności obrony swych praw. Zgodnie z art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. winno to skutkować nieważnością postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami.
W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (błędnie wskazanego w skardze kasacyjnej jako art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a.).
Stwierdzić trzeba, iż przypadek nieważności postępowania, o jakim mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi w sytuacji, gdy strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, to jest gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r, sygn. iii CKN 416/98, OSNC 2000 nr 12, poz. 220). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała, bowiem skarżącemu w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji zapewniono udział, o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy przez pełnomocnika skarżącego.
Według art. 109 p.p.s.a. "Rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowości zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć (...)". Dotyczy to sytuacji, gdy strona nie może, z przyczyn obiektywnych, podjąć obrony. Taka okoliczność w sprawie nie wystąpiła. Profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej odebrał zawiadomienie o rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. a więc ponad miesiąc przed wyznaczonym terminem rozprawy. Posiadanie profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentuje interesy skarżącego, zapewniało stronie możliwość uczestnictwa w rozprawie, jednakże prawidłowo zawiadomiony pełnomocnik nie stawił się na rozprawę. Zgodnie z art. 107 p.p.s.a. "nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy". W związku z tym stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż nie zachodzą ustawowe przesłanki do odroczenia rozprawy i zasadnie nie uwzględnił wniosku w tym zakresie.
Zarzut nieważności postępowania w oparciu o art. 18 § 1 pkt 6 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. również uznać należy za niezasadny. Strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje przesłanki nieważności postępowania w oparciu o okoliczność, iż w rozpoznawanej sprawie brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy tj. sędzia WSA [...], który był członkiem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydającego wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną, jak również wyrok z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 843/07. Podstawowe znaczenie dla sprawy miało ustalenie, czy powyżej wskazany sędzia podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu na mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Badanie sprawy w tym aspekcie przyniosło negatywny wynik. Zaskarżony rozpatrywaną skargą kasacyjną wyrok obejmował bowiem kontrolę decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, natomiast przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 22 lutego 2008 r. było postanowienie tego organu z dnia 6 sierpnia 2007 r. w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego. Stąd też skarżonemu rozpatrywaną skargą rozstrzygnięciu nie można było skutecznie zarzucić naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 3 pkt 6 i 8 ustawy Prawo budowlane uznać należy je za niezasadne. Pojęcie "remont" w rozumieniu art. 3 pkt 8 tej ustawy dotyczy tylko i wyłącznie robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. W toku tego rodzaju prac budowlanych mogą być zastosowane wyroby budowlane inne niż użyte w remontowanym obiekcie. Jednakże wymóg "odtworzenia stanu pierwotnego" powoduje, że w wyniku remontu nie może powstać zupełnie nowy obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny. Zakres pojęcia "remont" nie może być rozszerzany na sytuacje polegające na odbudowie czy też przebudowie obiektu budowlanego, o czym stanowi art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Nie jest remontem budynku gospodarczego jego rozebranie, a następnie zrealizowanie w tym samym miejscu innego obiektu budowlanego o innej grubości ścian i innym rozmieszczeniu otworów niż w budynku pierwotnym. Tego rodzaju roboty budowlane nie prowadzą bowiem do "odtworzenia stanu pierwotnego".
W ustawie Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wprowadzono zasadę, że wykonywanie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Z kolei roboty budowlane definiuje się poprzez powiązanie z obiektem budowlanym, gdyż jest to budowa, rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oraz odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo ustalił, że skarżący rozebrał drewniany budynek gospodarczy i na jego miejscu wybudował całkowicie nowy obiekt budowlany o innej - niż w dawnym budynku - grubości ścian i rozmieszczeniu otworów. W tej sytuacji należy uznać za trafne stanowisko tego Sądu, iż doszło do odbudowy budynku uznanej przepisem art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane za budowę a nie do remontu (art. 3 pkt 8 wymienionej ustawy).
O remoncie, jak już wcześniej wspomniano, można mówić bowiem tylko wówczas, gdy w istniejącym obiekcie budowlanym wykonywane są roboty polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, które nie stanowią jednak bieżącej konserwacji. W rozpoznawanej sprawie skarżący rozebrał cały stary budynek i wykonał roboty budowlane polegające na budowie nowego obiektu a nie na remoncie istniejącego wcześniej budynku, który z chwilą jego rozbiórki przestał istnieć. W tej sytuacji zarzuty naruszenia art. 3 pkt 6 i 8 ustawy Prawa Budowlane nie mogą być uznane za zasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.