Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 października 2018 r., II SA/Po 758/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę P. K. i H. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (PINB), działając na podstawie art. 57 ust. 7 oraz odpowiednio art. 59f i art. 59g ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332 ze zm., uPb) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., K.p.a.), wymierzył inwestorom – P. K. oraz H. Ł. – karę w wysokości 10 000 zł za przystąpienie – z naruszeniem art. 54 uPb – do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w W. Kolejno w wyroku wskazano, że organ I instancji w swym postanowieniu wyjaśnił, że Komisariat Policji w W. zawiadomił go o przystąpieniu do użytkowania wyżej wskazanego budynku bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy. Na podstawie dokumentów znajdujących się w archiwum PINB ustalono, że H. Ł. i P. K., decyzją nr [...] Starosty P. z [...] stycznia 2016 r., uzyskali pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, nie odnaleziono jednak dokumentów potwierdzających zawiadomienie organu o zakończeniu budowy, czy uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.
W związku z powyższym w dniu 4 kwietnia 2018 r. dokonano kontroli budowy, w trakcie której ustalono, że nadal trwają prace wykończeniowe przy obiekcie oraz związane z utwardzeniem i zagospodarowaniem działki. Ustalono również, że poza wskazanymi robotami, do pełnego zakończenia budowy pozostało ustawienie wiaty. W trakcie kontroli w budynku stwierdzono oznaki przystąpienia do jego użytkowania. Świadczyło o tym m. in. wyposażenie pomieszczeń budynku (pokoi, kuchni, łazienek i w.c., pralni, czy garażu), zabudowane i wolnostojące umeblowanie, tj. stoły, krzesła, szafy, regały, komody, łóżka itp. We wnętrzu szaf stwierdzono obecność odzieży i innych przedmiotów oraz rzeczy i sprzętów związanych z codziennym użytkowaniem budynku. Poza stwierdzoną stałą zabudową aneksu kuchennego, wyposażonego w urządzenia i sprzęt AGD, zgromadzonymi w spiżarni artykułami spożywczymi, w pomieszczeniu projektowanej kotłowni stwierdzono również obecność sprzętu pralniczego – pralki, suszarki oraz materiałów związanych z ich eksploatacją i właściwą obsługą.
W sypialni poza umeblowaniem i wystrojem wewnętrznym, stwierdzono obecność pościeli i niezasłanego łóżka. W pokoju dziecka, na co wskazuje obecność łóżeczka, stwierdzono oznaki trwałego użytkowania. W pomieszczeniach sanitarnych (łazienka, w.c.), ujawniono obecność kosmetyków i drobnych przedmiotów higieny osobistej. Na poziomie poddasza stwierdzono ponadto urządzenie podręcznej siłowni, wyposażonej w profesjonalny sprzęt do ćwiczeń. Zdaniem organu I instancji stwierdzone wyposażenie budynku w urządzenia i sprzęt, umeblowanie i jego zawartość (odzież, żywność, kosmetyki) jednoznacznie wskazują, że budynek jest użytkowany.
Sąd wojewódzki przywołał dalszą argumentację organu powiatowego, który biorąc pod uwagę brak złożenia w organie nadzoru budowlanego dokumentów o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie, uznał przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisu art. 54 uPb. W swym postanowieniu organ ten – powołując się na treść art. 59f ust. 1 uPb, wyjaśnił sposób ustalenia wysokości wymierzonej kary.
Dalej w wyroku II SA/Po 758/18 przywołano, że P. K. i H. Ł. w zażaleniu od powyższego postanowienia wnieśli o jego zmianę poprzez nie nakładanie na nich kary, wyjaśniając, że sytuacja rodzinna zmusiła ich do użytkowania domu przed uzyskaniem zezwolenia. Z uwagi na narodziny dziecka, żalący się z konieczności zapewnienia wspólnego zamieszkania dla całej rodziny podjęli decyzję o wprowadzeniu się do wybudowanego domu.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołanym na wstępie postanowieniem, WWINB, działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Zdaniem organu wojewódzkiego ustalony stan faktyczny sprawy potwierdził, że przystąpiono do użytkowania domu. Okoliczność tę potwierdza treść wniesionego zażalenia, gdzie przyznano fakt zamieszkania inwestorów w wybudowanym budynku, który nie został oddany do użytkowania. Organ wyższego stopnia wywodził, że przewidziana w art. 57 ust. 7 uPb kara jest wymierzana za zdarzenie polegające na podjęciu przez inwestora, bądź osoby działające z jego upoważnienia, czynności polegających na użytkowaniu obiektu budowlanego, a zatem już za samo rozpoczęcie korzystania z obiektu lub jego części w sposób inny, niż podporządkowany wyłącznie realizacji inwestycji. Późniejsze uzyskanie wymaganego pozwolenia na użytkowanie, po uprzednim akcie "przystąpienia do użytkowania", nie usuwa skutku bezprawności takiego użytkowania i nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie nałożenia kary z art. 57 ust. 7 uPb. Za prawidłowe uznano określenie wymierzonej kary, uwzględniając charakter obiektu, końcowo podkreślając obligatoryjność działania w tym względzie organu nadzoru budowlanego.
W wyroku II SA/Po 758/18 przytoczono dalej, że w skardze na powyższe postanowienie WWINB P. K. i H. K. wnieśli o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Skarżący wyrazili wolę "sprostowania" treści zażalenia i wyjaśnili, że przygotowywali się do zamieszkania w nowo wybudowanym domu w związku z sytuacją rodziną, jednakże do zamieszkania nie doszło z uwagi na zaplanowaną kontrolę organu nadzoru budowlanego. Tymczasem zamiar zamieszkania nie jest złamaniem prawa. Skarżący podnieśli, że mieli zaspokojone potrzeby mieszkaniowe – posiadają dom w Ł., a nadto wynajmowali mieszkanie w W. Dalej skarżący wskazali, że w dacie kontroli dokonywali już wykańczania mieszkania i ustawiania mebli oraz sprzętów. Wskazali, że skarżący przebywał na nieruchomości, ale tam nie mieszkał i mogły zdarzyć się sytuacje, że gdzieś na stole zostało jedzenie.
Ponadto, skarżący jako osoba dorosła używa kosmetyków i fakt ich obecności w budynku nie stanowi potwierdzenia zamieszkiwania w nim. Skarżący na przedmiotowej nieruchomości przebywał, albowiem musiał pilnować sprzętu przed kradzieżą – dom nie posiada odpowiednich zabezpieczeń, aby uchronić się przez złodziejami. Dlatego też inwestor był zmuszony do czasu całkowitego wykończenia budynku tam przebywać i pilnować zamontowanego sprzętu.
Końcowo, skarżący wnieśli o łagodniejszy wymiar kary. W ich ocenie kara 10.000 zł jest karą surową i niewspółmierną do czynu, tym bardziej, że cała budowa została wykonana zgodnie z projektem i sztuką budowlaną.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki zauważył, że na etapie skargi skarżący dążyli do zmiany zawartego w zażaleniu oświadczenia i wskazali, że jedynie przygotowywali się do zamieszkania w nowo wybudowanym domu. Jednakże jednocześnie wskazali, że skarżący przebywał na przedmiotowej nieruchomości, aby pilnować znajdujący się w domu sprzęt przed kradzieżą, tłumacząc to brakiem odpowiednich zabezpieczeń przed włamaniem. Zdaniem tegoż sądu powyższe "sprostowanie" treści zażalenia nie tylko nie przeczy tezie, że skarżący przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, ale wręcz ją potwierdza.
W ocenie sądu pierwszej instancji organy w sposób prawidłowy wyliczyły również kwotę nałożonej na skarżących kary.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli P. K. i H. K. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Sądowi pierwszej instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) naruszenie:
- I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:
- - art. 54 i 55 uPb poprzez nietrafne przyjęcie, że przystąpiono do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, skarżący nawet nie rozpoczął użytkowania części budynku, fakt przebywania czasowego nie polegający na stałym zamieszkaniu nie można przyjmować jako użytkowanie budynku, skarżący także gdy budynek był w stanie surowym zamkniętym przebywał w nim wykonując różne prace, należy uznać jako użytkowanie budynku bez zezwolenia; nie można bowiem wychodzić z założenia że czasowe przybywanie jest równoznaczne z użytkowaniem budynku, użytkowanie budynku ma miejsce gdy do nowo powstałego budynku skarżący przeniósłby wszystkie swoje rzeczy, w garażu stałby jego samochód i samochód żony; organ jak i sąd pierwszej instancji wyszedł z założenia, że jeżeli w budynku mieszkalnym znajdują się artykuły spożywcze, to skarżący w budynku mieszkają, jeżeli skarżący tam przebywał między innymi w obawie, aby budynek nie został okradziony i splądrowany przez złodziei, to normalne jeżeli przebywał tam kilka godzin, to posiadał jakieś produkty żywnościowe;
- - art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób wystarczający i dostateczny wyjaśnił sprawę i wyjaśnił wszystkie sporne okoliczności, albowiem skarżący w trakcie kontroli informował, dlaczego na przedmiotowej nieruchomości znajdują się niektóre jego rzeczy codziennego użytku;
- II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:
- a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; organ w żaden sposób nie udowodnił, że strona skarżąca korzysta z przedmiotowej nieruchomości w chwili dokonywania kontroli, ponadto w trakcie kontroli na nieruchomości były wykonywane prace remontowe; znajdowanie się tam rzeczy skarżącego było związane z tym, że wieczorami tam przebywał wykonując różne prace montażowe i pilnując sprzęt przed kradzieżą, który tam już się znajdował,
- b) art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie i poprzez uwzględnienie skargi, pomimo iż istniały przesłanki jej oddalenia.
Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:
- 1. zmianę zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu;
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w czasie kontroli skarżący podnosił i wyjaśniał dlaczego w przedmiotowym budynku znajdują się niektóre przedmioty użytku codziennego i artykuły spożywcze. Skarżący nie użytkował nielegalnie przedmiotowego budynku mieszkalnego, zaczął z niego korzystać dopiero po zakończeniu budowy i zgłoszeniu tego faktu.
W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie zarówno organy jak i sąd pierwszej instancji w sposób ogólnikowy podeszły do sprawy nie próbując wyjaśnić i ustalić czy skarżący rozpoczął nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego.
W piśmie procesowym pełnomocnika skarżących kasacyjnie z 12 lutego 2019 r. wniesiono o rozpoznania sprawy na rozprawie.
Pismem z 10 września 2021 r. zawiadomiono strony o ograniczeniach w orzekania wynikających z przepisów ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm., uCOVID-19). W wyznaczonym w zawiadomieniu terminie strony nie udzieliły informacji odnośnie posiadania możliwości technicznych uczestnictwa w zdalnej rozprawie.
Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 uCOVID-19 skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, albowiem stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Organ nadzoru budowlanego I instancji zebrał w sposób dostatecznie poprawny i wystarczający materiał dowodowy oraz dokonał jego prawidłowej oceny, następnie zaakceptowanej przez organ odwoławczy, aby ustalić, że doszło do przystąpienia do użytkowania wznoszonego legalnie obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Trafnie sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że okoliczność przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie ma definicji ustawowej, przeto stwierdzenie jej zaistnienia wymaga dokonania niewadliwych ustaleń faktycznych. Podzielić wypadnie i to stwierdzenie sądu a quo, wedle którego takie przestąpienie do użytkowania należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania z danego obiektu, zgodnie z jego przeznaczeniem. Słusznie sąd pierwszej instancji, obszernie przytaczając w motywach swego wyroku ustalenia dokonane przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, doszedł do wniosku, że ustalenia zawarte w protokole kontroli przedmiotowego budynku dowodzą faktu przystąpienia do jego użytkowania.
Okoliczność ta została zresztą wpierw przyznana w zażaleniu inwestorów. To, że zaprzeczono temu stwierdzeniu na etapie wnoszenia skargi motywując to potrzebą dozorowania umieszczonych w budynku elementów jego wyposażenia, trafnie zostało ocenione przez sąd wojewódzki jako nie negujące zasadniczego ustalenia faktycznego w sprawie, a ponadto jako taktykę procesową stron. Zmiana oświadczenia inwestorów w tym zakresie dowodzi ich niekonsekwencji i w świetle innych ustaleń organów nadzoru budowlanego (przede wszystkim protokołu kontroli obiektu) nie zasługuje na daniu im wiary.
B. Nie sposób także obalić zasadniczych ustaleń faktycznych w sprawie wywodem skargi kasacyjnej odnośnie trwających prac remontowych, czy montażowych wykonywanych przez skarżącego. Nie zasługuje na uwzględnienie i ta argumentacja środka odwoławczego, gdzie akcentuje się skład wiktuałów znajdujących się w lodówce zamontowanej w budynku, mających przekonywać, że nie świadczył on o tym, aby miała tam zamieszkiwać także i skarżąca, która w trakcie postępowania była w ciąży. Sąd w tym składzie nie podziela tych wywodów skarżących kasacyjnie, z których ma wynikać, że o przystąpieniu do użytkowania miałoby świadczyć dopiero przeniesienie wszystkich rzeczy, a w garażu stać miałyby samochody stron. Niesporne jest, że w budynku znajdowały się rzeczy osobiste, kosmetyki, środki spożywcze, pościel, jak również urządzenia siłowni domowej. Nie zasługuje na uwzględnienie i ta argumentacja skarżących kasacyjnie, gdzie podnosi się konieczność dozoru mienia – wyposażenia budynku i rzeczy osobistych inwestorów i tym tłumaczy przebywanie w budynku skarżącego oraz znajdowaniem się w nim jego rzeczy osobistych, kosmetyków, ubrań czy pościeli.
Trafnie WSA w Poznaniu ocenił to jako wręcz przyznanie przystąpienia do użytkowania budynku, co pozostaje w związku z pierwotnymi oświadczeniami inwestorów, zawartymi w zażaleniu. Ocenę tę w pełni podziela Sąd Naczelny.
Wszystkie te uwagi prowadzą do wniosku, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ujętych w art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
C. Nie jest skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 54 i 55 uPb. Stawiając taki zarzut nie dostrzeżono przede wszystkim, że oba te artykuły mają rozbudowaną konstrukcję, składając się z mniejszych jednostek redakcyjnych – ustępów. W skardze kasacyjnej nie identyfikując wprost, którego z tam znajdujących się przepisów dotyczyć ma sformułowana podstawa kasacyjna, nie wskazano także jaką wykładnię przepisów prawa materialnego strony skarżące kasacyjnie uznają za prawidłową. Ponadto sformułowanie podstawy kasacyjnej w petitum wniesionego środka odwoławczego przekonuje, że w istocie chodzi stronom skarżących kasacyjnie o zakwestionowanie ustaleń faktycznych, mających świadczyć o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, te zaś zwalczano zarzutem naruszenia przepisów postępowania, który oceniono jako nie oparty na usprawiedliwionych podstawach. W przedmiotowej sprawie nie chodziło wszakże o to, że stwierdzono li tylko czasowe przebywanie w budynku skarżącego, ale o to, że to przebywanie miało stały charakter i wiązało się z użytkowaniem budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, a ponadto okoliczność ta została uprzednio przyznana przez strony.
D. W konsekwencji nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa, skoro sąd pierwszej instancji – zdaniem Sądu Naczelnego – trafnie ocenił skargę jako nieuzasadnioną i ją oddalił.
E. Z tych wszystkich względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.