Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 129/09 oddalił skargę A. T. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na zamontowanie metalowych krat wewnętrznych.
Wyrok został wydany w następujących okoliczności sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1017 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2008r. Nr [...] odmawiającej pozwolenia na zamontowanie metalowych krat zewnętrznych w formie krat koszowych w oknach lokalu nr [...] w elewacji frontowej oraz ogrodowej budynku przy ul. [...], położonym na terenie "Żoliborza Historycznego" w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. po rozpatrzeniu wniosku właścicielki lokalu M. S., nie pozwolił na zamontowanie metalowych krat zewnętrznych w formie krat koszowych w oknach lokalu nr [...] w elewacji frontowej oraz ogrodowej budynku przy ul. [...], położonym na terenie "Żoliborza Historycznego" w Warszawie. W przedmiotowej decyzji organ nie zakwestionował samej możliwości montażu krat, lecz nie zgodził się na montaż krat w zaproponowanym kształcie.
Od powyższej decyzji złożył odwołanie, zachowując ustawowy termin, A. C. podnosząc m. in. problem nieprecyzyjnego sformułowania zawartego w decyzji dotyczącego dokładnej lokalizacji pomieszczenia, którego dotyczył wniosek M. S. o zamontowanie krat
Rozpatrując odwołanie Minister Kultury i Sztuki zgodził się ze Stołecznym Konserwatorem Zabytków, który stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że planowane do zamontowania kraty zewnętrzne w oknach omawianego lokalu o charakterystycznym wybrzuszeniu w dolnej części, o stylizowanej formie kosza, nie współgrałyby charakterem architektury przedmiotowego budynku w stylu modernistycznym, gdyż taki wygląd krat nie miałyby uzasadnienia historycznego i zaburzałby kompozycję i estetykę elewacji. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, budynek przy ulicy [...] posiada już w części okratowanie okien, odbiegające wyglądem od nowoprojektowanych dla lokalu nr [...], więc projektowane kraty okienne zakłócałyby jednolitość elewacji obiektu.
Odnosząc się do zarzutu odwołującego się dotyczącego braku zgody na montaż krat zewnętrznych w oknach lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...] w Warszawie organ wskazał, że zaskarżona decyzja nie zezwala na zamontowanie tych krat, zaś pozostałe zarzuty, dotyczące samowolnych prac budowlanych związanych z piwnicą omawianego budynku, nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu administracyjnym, ponieważ dotyczy ono tylko udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na zamontowanie krat w danym lokalu, zgodnie z przedłożonym projektem.
Powyższa decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stała się przedmiotem skargi A. C., w której wniósł o doprecyzowanie decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2008 r. poprzez jednoznaczne wskazanie, że dotyczy ona jedynie lokalu mieszkalnego położonego na parterze i nie obejmuje innych pomieszczeń zlokalizowanych w budynku przy ul. [...]. Przede wszystkim podkreślił, że jako osoba mająca udział w częściach wspólnych ww. budynku nie wyraża zgody na zamontowanie krat zewnętrznych w oknie piwnicy należącej do lokalu nr [...] w domu przy ul. [...] w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że w niniejszej sprawie podstawową kwestią wymagającą ustalenia była legalność działania Stołecznego Konserwatora Zabytków i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie pozwolenia na zamontowanie krat w oknie lokalu mieszkalnego. Jako podstawę materialnoprawną organy przyjęły art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Wniosek M. S. dotyczył zamontowania metalowych krat zewnętrznych w formie krat koszowych w oknach lokalu nr [...] w elewacji frontowej oraz ogrodowej budynku przy ul. [...] w Warszawie. Budynek ten, zlokalizowany jest przy ulicy [...] w Warszawie, w związku czym stanowi nieruchomość położoną w obszarze "Żoliborza Historycznego", którego układ ulic i zabudowa w granicach ulic od wschodu: Drohicka - Małogoska - Promyka -Wybrzeże Gdyńskie, od południa: Krajewskiego - Zajączka, od zachodu: Stołeczna, od północy: Potocka, wpisane są do rejestru zabytków pod nr A-994, decyzją Konserwatora Zabytków m. st.
Warszawa z dnia 30 września 1980 r. W rezultacie organy ochrony zabytków były uprawnione do wyrażenia stanowiska merytorycznego odnośnie ewentualnego naruszenia substancji lub zmiany wyglądu tej nieruchomości, zaś zamontowanie krat o stylizowanej formie kosza, charakterystyczne dla okresu barokowego, nie współgrałyby charakterem architektury przedmiotowego budynku w stylu modernistycznym. Organy uznały, że taki wygląd krat nie miałby uzasadnienia historycznego i zaburzałby kompozycję i estetykę elewacji budynku. W konsekwencji odmowę instalacji krat według projektu przedstawionego przez inwestora należy uznać za zasadną i zgodną z prawem.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego Sąd zauważył, że nie kwestionuje on samej decyzji, lecz wdraża zaniepokojenie możliwością zamontowania krat na oknach innych pomieszczeń niż wyłącznie lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na parterze, a w szczególności piwnicy budynku należącej do lokalu nr [...]. Z analizy akt postępowania wynika, że powyższe obawy skarżącego mogą wynikać z zupełnie innego postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego dotyczącego prowadzonych przez inwestora robót budowlanych w piwnicy zlokalizowanej w budynku przy ul. [...] i należącej właśnie do lokalu mieszkalnego nr [...]. Nawiązując do tych zastrzeżeń należy jednoznacznie stwierdzić, że zarówno wniosek M. S. jak i decyzje obu organów dotyczyły wyłącznie lokalu mieszkalnego nr 2 zlokalizowanego na parterze ww. budynku i nie obejmowały innych pomieszczeń, a w szczególności piwnicy budynku. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku zamiaru inwestora zamontowania krat w odniesieniu do okna innego pomieszczenia znajdującego się w przedmiotowym budynku strona musiałaby wystąpić o wydanie nowej decyzji w ramach zupełnie nowej sprawy administracyjnej.
Na marginesie należy zauważyć, że - jak wynika z pisma procesowego inwestora z dnia 23 marca 2009 r. -zrezygnowała ona z zamiaru montażu jakichkolwiek krat w odniesieniu do użytkowanego przez siebie lokalu mieszkalnego.
Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego dotyczącego doprecyzowania decyzji administracyjnej Sąd podniósł, że sąd administracyjny nie jest wyposażony w możliwość procesową dokonania merytorycznej ingerencji w treść decyzji administracyjnej, gdyż jego uprawnienia nie mają charakteru reformatoryjnego (zmieniającego) a jedynie kasatoryjne i ograniczają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, a ta zakończyła się w niniejszej sprawie pozytywnym rezultatem. Dodatkowo w ocenie Sądu kontrolowana decyzja jest jasna i nie zawiera nieścisłości, które miałyby wpływ na jej legalność.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.
Od powyższego wyroku A. C. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, Sądowi pierwszej instancji zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:
- a) naruszenie art. 3 § 1 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 8 kpa i 9 kpa w zw z art. 104 § 2 k.p.a., poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji nie rozstrzygającej sprawy w zakresie wniosku złożonego przez M. S., oraz utrzymującej jej w mocy decyzji organu II instancji, przez użycie w obu decyzjach określenia lokal zamiast mieszkanie na parterze jak wskazała M. S. w złożonym wniosku i podaniu, co stanowi naruszenie zasady zaufania oraz przekonywania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
- b) naruszenie art. 3 § 1 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja wydana przez organ I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji zostały wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów k.p.a, które to naruszenie polega na niezgodnym z zasadami ogólnymi a także treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. sformułowaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji I instancji, co w konsekwencji powoduje wątpliwości interpretacyjne w zakresie dopuszczenia przez organ administracji montażu krat w mieszkaniu na parterze oznaczonym numerem [...] przy ul. [...] w Warszawie.
W oparciu o wyżej wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że utrzymane w mocy powyższym orzeczeniem decyzje organu I jak II instancji zostały wydane niezgodnie z treścią art. 104 § 2 kpa, który nakłada na organ administracyjny obowiązek wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości. Przepis ten w powiązaniu z zasadami określonymi w art. 7 kpa, art. 8 kpa i 9 kpa nakłada na organ administracji powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ocena treści decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie a tym samym orzeczenia Sądu utrzymującego te rozstrzygnięcia w mocy wskazują, że zasady powyższe nie znalazły zastosowania. Wniosek złożony przez M. S. dotyczył montażu krat według załączonego projektu w mieszkaniu nr [...] położonym przy ul. [...] w Warszawie.
Natomiast decyzja organu I instancji wydana w przedmiocie tego wniosku dotyczy nie udzielenia pozwolenia na montaż krat lokalu nr [...] w elewacji frontowej oraz ogrodowej budynku przy ul. [...]. Pomimo określenia przedmiotu wniosku organ orzekł w przedmiocie nim nie objętym. Skarżący podkreśla, że nie sprzeciwia się pozytywnemu rozpoznaniu wniosku o zamontowanie krat prostych w mieszkaniu nr [...] na parterze przy ul. [...] z wyłączeniem piwnicy przynależnej do tego lokalu. Skarżący podtrzymuje zarzuty i stanowisko zawarte w jego skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2008 r.
Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...] w podrubryce 1.4.4 lokal zawiera zarówno pomieszczenia mieszkania oraz piwnicy jako pomieszczenie przynależne. Decyzja wydana przez organ administracji winna rozstrzygać sprawę co do istoty. Przedmiot decyzji powinien być określony zgodnie z pismami z dnia 15 lutego 2008 r. zatytułowanymi jako wniosek i podanie M. S. W niniejszej sprawie organ administracji orzekł ponad treść złożonego wniosku i rozstrzygnął kwestie montażu krat w lokalu a nie w mieszkaniu.
Organ I instancji rozstrzygając sprawę odniósł się do innego przedmiotu niż wskazany w złożonym wniosku a mianowicie do lokalu z przynależną piwnicą. Pomimo odmowy wydania pozwolenia M. S. na zamontowanie krat w oknach lokalu nr [...] w elewacji frontowej oraz ogrodowej budynku przy ul. [...], w uzasadnieniu decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 2008 r. nr [...] organ administracji dopuścił zamontowanie zewnętrznych krat zabezpieczających w oknach przedmiotowego lokalu w innym kształcie, analogicznym do krat zainstalowanych w pozostałych oknach, złożonych z prostych cienkich prętów w kolorze szarym lub ciemno-brązowym, zamontowanych w obrębie ościeży okien. Stwierdzenia zawarte w obu decyzjach, że przedmiotem wniosku jest lokal nr [...] przy ul. [...] w Warszawie powodują, że rozstrzygnięcie obejmuje także piwnice przynależną do tego lokalu.
Odnosząc się do pisma wnioskodawcy z dnia 23 marca 2009 r. należy wskazać, że rzeczywiście znajduje się tam oświadczenie o rezygnacji z montażu krat w ogóle, ale zawarte jest tam zastrzeżenie, iż rezygnacja dotyczy "w obecnej chwili" co może wskazywać na późniejszą zmianę żądania w tym zakresie. Mając na względzie powyższe zastrzeżenia, co treści zapadłych decyzji istnieje ryzyko skorzystania przez wnioskodawcę z opisanych wyżej wątpliwości interpretacyjnych i zamontowanie krat w kształcie wskazanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Sformułowane uzasadnienia w decyzji organu I instancji jest niezgodne z treścią art. 107 kpa, określającego wymogi jakim ma odpowiadać decyzja i co powinna zawierać (art. 107 kpa § 3 kpa)
Skarżący kwestionuje obie wydane w tej sprawie decyzje jako nie rozstrzygające istoty sprawy, a także uzasadnienie decyzji organu I instancji, które nie spełnia wymogów określonych w wyżej wskazanych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu I instancji rozstrzyga kwestie nie objęte wnioskiem, ani też nie wskazane w sentencji zapadłego orzeczenia, gdyż dotyczy również piwnicy pod mieszkaniem nr [...] na parterze. Powyższa argumentacja uzasadnia zatem wystąpienie ze skargą w celu uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, utrzymującego w mocy obie zaskarżone decyzje, i ponownej oceny zapadłych rozstrzygnięć w decyzjach organów administracji w przedmiocie wniosku złożonego w dniu 15 lutego 2008 r. przez M. S. Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia decyzji potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2004 r., sygn. II SA/Lu 161/2004.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Autor skargi kasacyjnej sformułował wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Pierwszy z postawionych zarzutów upatruje wadliwość zaskarżonego wyroku w zaakceptowaniu użycia w decyzjach organów obu instancji określenia "lokal" zamiast "mieszkanie na parterze". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut niniejszy jest niezasadny. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca w przepisach art. 680 i następnych Kodeksu cywilnego posługuje się pojęciem "lokal". Także w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) pojęcia "lokal" ustawodawca używa dla określenia samodzielnego lokalu mieszkalnego i lokalu o innym przeznaczeniu (art. 2 ust. 1).
Zatem organy administracji publicznej, wydające decyzje w obu instancjach, używając określenia "lokal" posłużyły się pojęciem ustawowym. W związku z tym brak jest podstaw, aby użycie sformułowania "lokal" traktować jako wadę decyzji, uzasadniającej jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Fakt, że zdaniem skarżącego kasacyjnie organy powinny posłużyć się określeniem "mieszkanie" nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa. Należy mieć na uwadze, że wyjaśnianiu ewentualnych wątpliwości co do treści decyzji służy tryb przewidziany w art. 113 § 2 k.p.a. a nie tryb odwoławczy.
Przechodząc do oceny drugiego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że w kontekście stanu faktycznego, istniejącego w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do czynienia skutecznego zarzutu wyprowadzanego z zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Faktem jest, że Stołeczny Konserwator Zabytków w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. wypowiedział się o możliwości zamontowania zewnętrznych krat zabezpieczających o kształcie analogicznym do krat zamontowanych w pozostałych oknach. Z uzasadnienia niniejszej decyzji wynika bowiem, że w oknach pozostałych lokali za wyjątkiem lokalu nr 2 zamontowane są kraty zewnętrzne.
Wobec tego odmawiając wyrażenia zgody na zamontowanie krat zewnętrznych w formie określonej przez M. S. organ był uprawniony do odniesienia się co do możliwości montażu krat zewnętrznych w innej formie, dopuszczonej w oknach pozostałych lokali znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...] w Warszawie. Dlatego też niniejsza ocena nie wykracza poza ramy rozpoznawanej sprawy. Z istoty ochrony konserwatorskiej sprawowanej nad niniejszym budynkiem wynika zasadność jednoznacznego określenia ewentualnej możliwości montażu krat o określonej, dopuszczonej dla danego budynku formie.
Z przedstawionych wyżej względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały uznane za usprawiedliwione.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.