Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 58/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę M. J. na decyzję Wojewody K. z dnia 4 listopada 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda K. decyzją z 4 listopada 2019r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z 3 czerwca 2019r., udzielającą zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w ramach zadania pn. "rewitalizacja społeczno-gospodarcza S. – Etap I". Decyzja ta zapadła wskutek rozpoznania odwołań wniesionych przez W. L. i W. Ł..
Zawiadomienie stron postępowania o ww. decyzji Prezydenta Miasta B. z 3 czerwca 2019 r. nastąpiło w formie obwieszczenia, które ukazało się na stronie BIP 4 czerwca 2019 r.
M. J. nie wniósł odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z 3 czerwca 2019 r. W piśmie z 24 grudnia 2019 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniósł skargę na rozstrzygnięcie Wojewody K. z 4 listopada 2019 r. – domagając się jego uchylenia wraz z ww. decyzją Prezydenta Miasta B., zezwalającą na realizacje inwestycji drogowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu wskazując, że od zaskarżonej do Sądu decyzji przysługuje odwołanie, gdyż - zgodnie z art. 11g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) - od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia.
Zdaniem Sądu, M. J. przed wniesieniem skargi nie wyczerpał środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., gdyż nie wniósł odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z 3 czerwca 2019 r.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga na decyzję Wojewody K. – jako niedopuszczalna – podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. J. zarzucając naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm.), polegającym na błędnym przyjęciu, że strona nie wyczerpała wszystkich środków zaskarżenia (przez brak złożenia odwołania), gdy w rzeczywistości przez naruszenie przez organ art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, nie została jej odpowiednio doręczona decyzja ZRID, przez co nie mogła złożyć odwołania. Co w konsekwencji prowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. i odrzuceniu skargi.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu albowiem podniesiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. jest uzasadniony.
Wskazać należy, że sąd administracyjny ma obowiązek zbadania dopuszczalności skargi z urzędu. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia ustanowiony w art. 52 § 1 p.p.s.a. uznać należy za spełniony, gdy odwołanie od decyzji złożyła inna strona niż wnosząca skargę do sądu (por. wyrok NSA z 10 października 2008 r. I GSK 1071/07; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 str. 283; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, wyd. V, Lexis Nexis 2011, sip. Lex – komentarz do art. 52 t. 9).
W postanowieniu z 29 stycznia 2015 r. II OSK 121/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nieskorzystanie przez skarżącego z przysługującego mu prawa do odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy z prawa tego skorzystały inne strony postępowania w rezultacie czego została wydana decyzja ostateczna, nie można uznać, że w odniesieniu do skarżącego nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.
Z podanych względów zaskarżone postanowienie okazało się wadliwe, gdyż Sąd Wojewódzki przyjął nieprawidłowo, że jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona przez inne osoby niż skarżący, to oznacza niedopuszczalność jego skargi. Tymczasem w sprawie istotne było to, że skarga została wyniesiona od decyzji organu odwoławczego po wyczerpaniu toku instancji, a nie miała znaczenia okoliczność, która ze stron postępowania wniosła odwołanie.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika jakie wnioskowanie w zakresie wykładni art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. doprowadziło Sąd Wojewódzki do oceny sprzecznej z utrwalonym poglądem, zgodnie z którym w przypadku wielości stron w danej sprawie, przesłanka dopuszczalności skargi jest spełniona, gdy którakolwiek ze stron skorzysta ze środka zaskarżenia i organ drugiej instancji wyda decyzję ostateczną.
W piśmiennictwie wskazuje się w sposób jednolity, że przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. nie może być rozumiany w ten sposób, że tylko ten podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, ma prawo do złożenia skargi. Przeciwko takiej wykładni przemawia przede wszystkim wykładnia celowościowa tej przesłanki dopuszczalności skargi. Często bowiem dopiero rozstrzygnięcie organu odwoławczego rodzi potrzebę uruchomienia sądowej drogi kontroli takiego rozstrzygnięcia. Ponadto przez wniesienie środka zaskarżenia przez którykolwiek z uprawnionych podmiotów i uruchomienie postępowania kontrolnego wewnątrzadministracyjnego osiągnięty został cel, jaki zakłada regulacja zawarta w art. 52 § 1, a mianowicie niepomijanie żadnego z etapów wewnątrzadministracyjnego procesu podejmowania rozstrzygnięć (por. Tadeusz Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, opublikowano w WK 2016, sip. Lex komentarz do art. 52 t. 9).
Wobec powyższego należało stwierdzić, że w sprawie nie wystąpiła wskazana w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przesłanka do odrzucenia skargi.
Odrębnym natomiast zagadnieniem jest ocena, czy skarżący, stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., jest podmiotem uprawnionym do złożenia przedmiotowej skargi oraz czy zachowane zostały inne warunki jej dopuszczalności.
Ponadto trzeba wskazać, że na tym etapie postępowania nie podlegał weryfikacji zarzut naruszenia art. 11f ust. 3 wymienionej wyżej ustawy z 10 kwietnia 2003 r., bowiem kwestie dotyczące jego zastosowania w sprawie nie miały związku z podstawą odrzucenia skargi przez Sąd Wojewódzki.
W takim stanie sprawy zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze treść uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, w której przyjęto, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.
- - ---------------------- 4