Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 741/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Międzyrzeczu z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Międzyrzeczu nakazał B. i Z. L. oraz T. O. rozbiórkę dwóch budynków letniskowych wraz z urządzeniami, położonych na działce nr [...] w obrębie miejscowości Wysoka w gminie Międzyrzecz wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołali się B. i Z. L. oraz T. O..
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.
Organ odwoławczy stwierdził, iż będące przedmiotem niniejszej sprawy obiekty określone przez organ I instancji jako "budynki letniskowe" nie mogą być uznane za budynek, co też potwierdzają ustalenia dokonane podczas oględzin w dniu 17 października 2006 r. Wskazano, iż przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów (nie jest trwale związany z gruntem) i jest oparty jedynie na słupkach drewnianych, stanowi o tym, że należy zaliczyć go do budowli, a nie budynków. Organ stwierdził, iż w odniesieniu do omawianych budowli - obiektów budowlanych ze względu na ich samowolne wzniesienie bez wymaganego pozwolenia na budowę miały zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, którzy powoływali się na zmianę miejscowego planu zagospodarowania terenu, która to uprawniała ich do samowolnej budowy. Organ przeprowadził procedurę legalizacji przedmiotowych obiektów.
Jednak inwestorzy nie wykonali nakazanych obowiązków w związku z tym organ nakazał rozbiórkę ww. obiektów na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ, odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, iż na budowle obiektu tymczasowego inwestorzy powinni posiadać odpowiednie pozwolenie, tj. pozwolenie na budowę lub zgłoszenie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożyli B. i Z. L. oraz T. O..
Skarżący przedstawili zgromadzoną dotychczas dokumentację dotyczącą budowy domków letniskowych, m.in. postanowienie o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1996 r. oraz warunki przyłączenia mediów. Ponadto podnieśli, iż postawione dwa barakowozy stanowiły przygotowanie zaplecza budowy, bowiem miejsce pod właściwy domek letniskowy pozostaje niezagospodarowane i niezabudowne. Skarżący podnieśli, iż dotychczasowe uzbrojenie terenu i istniejących barakowozów pozwala wyłącznie na kilkunastogodzinny pobyt w celu utrzymania terenów zielonych i konserwacji istniejącego ogrodzenia działki, a stwierdzenie organu I instancji, że istniejące obiekty są dwoma budynkami letniskowymi przeznaczonymi na pobyt ludzi jest w ich ocenie nieporozumieniem.
Jednocześnie wskazali, że obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych nie wymagają pozwolenia na budowę.
Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku wskazał, iż głównym zarzutem podnoszonym przez stronę skarżącą jest nieprawidłowe określenie rodzaju oraz sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] w obrębie miejscowości Wysoka w gminie Międzyrzecz. Wskazano, że chociaż przedstawiona przez skarżących dokumentacja, która miała umożliwić prawidłową realizację inwestycji - budynku letniskowego dwurodzinnego jest z 1996 r., to od tamtej pory nie rozpoczęli oni właściwego, ich zdaniem, "procesu inwestycyjnego". Sąd Wojewódzki po analizie dokumentów niniejszej sprawy stwierdził, że przeprowadzając postępowanie odwoławcze, wszczęte na wniosek skarżących organ II instancji rażąco naruszył zasadę ogólną postępowania administracyjnego polegająca na tym, że jest on zobowiązany merytorycznie rozpatrzeć sprawę oraz skontrolować postępowanie i decyzję organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości.
Sąd Wojewódzki podniósł dalej, iż zarówno w odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji jak i w skardze skarżący kwestionują datę ustawienia barakowozów, określając iż zostały one posadowione na działce w 1994 r. (przed geodezyjnym podziałem działki nr 80), zarzucając brak odniesienia przez organ II instancji do wnioskowanych przez stronę skarżącą dowodów zmierzających do faktycznego ustalenia daty postawienia barakowozów, czym organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest jakiegokolwiek odniesienia do wniosków zawartych w powyższych dokumentach. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, dokładnie kiedy obiekt ten został wybudowany oraz czy w tym okresie podlegał legalizacji. Budowa obiektów, przeznaczonych do tymczasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych, na mocy art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, brak wszystkich koniecznych ustaleń w tym zakresie nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy wykonane prace związane z postawieniem barakowozów mogą być potraktowane jako samowola budowlana. Dlatego też pojawia się jednak pytanie, czy ustawienie takiego barakowozu na terenie budowy i następnie wykorzystywanie go w innym celu powinno być uznane za samowolę budowlaną, której konsekwencją ma być nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Wyjaśnienia wymaga również okoliczność czy wybudowany lub posadowiony barakowóz lub inny obiekt wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 3 (art. 29 ust. 1 pkt 24 według obecnie obowiązującego tekstu jednolitego) Prawa budowlanego, pełnił funkcję w trakcie realizacji robót budowlanych, i czy następnie zmieniono sposób wykorzystywania obiektu, co wówczas należałoby uznać za samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego.
Z akt administracyjnych wynika jedynie, iż obiekty te zostały wyposażone w urządzenia, które nie są niezbędne do prowadzenia czynności wymienionych w skardze, tj. do kilkunastogodzinnego pobytu w celu utrzymania terenów zielonych i konserwacji istniejącego ogrodzenia działki. Przedmiotowe budynki posiadają media, został też wybudowany taras. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenie daty powstania samowoli, gdyż od tego ustalenia zależy zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, a także ewentualne odniesienie się do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz kosztami zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania, a w szczególności art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a., przez ustalenie, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ze względu na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i nieprawidłowe zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta m. in. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2), taki też zarzut sformułowano w skardze, w odniesieniu do podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do nieprecyzyjnego wskazania przepisu (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) leżącego u podstaw uchylenia opisanych wyżej decyzji, w następstwie czego autor skargi kasacyjnej podjął polemikę z uzasadnieniem wyroku doszukując się również obrazy prawa materialnego przez naruszenie art. 48 Prawa budowlanego.
Takie ujęcie zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., bez żadnego powiązania go z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie daje jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstaw do rozpatrywania skargi kasacyjnej w kontekście wadliwego wskazania przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych. Nie ma zatem i powodu do odnoszenia się w tym zakresie do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, podstawą uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonych decyzji nakazujących rozbiórkę dwóch budynków letniskowych wraz z urządzeniami, powstałych z przekształcenia i rozbudowy dwóch barakowozów, było niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a także naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez organy orzekające w sprawie, jak też nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez strony postępowania, co w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie dawało wystarczających podstaw do rozstrzygania sprawy przez zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela oceny wyrażone przez Sąd Wojewódzki w zakresie nieodniesienia się przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji do twierdzenia stron, iż obiekty będące przedmiotem postępowania powstały przed 1995 r. na terenie działki, która nabyta zastała dopiero następnie aktem notarialnym. Wyjaśnienia tej kwestii w zaskarżonej decyzji również zabrakło. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie oceny stanu dowodowego sprawy. Twierdzenia stron powołujących się na określone fakty winny być jednoznacznie zweryfikowane, a uzasadnienie decyzji powinno się do tych twierdzeń i skutków weryfikacji dowodowej również jednoznacznie odnieść. Dopóki zaś nie ustalono w pełni stanu faktycznego sprawy i nie dokonano wszechstronnej oceny dowodów, nie ma też podstaw do stosowania subsumcji prawnej, polegającej na zastosowaniu właściwego przepisu prawa materialnego do ustalonego ostatecznie stanu faktycznego sprawy.
Sąd Wojewódzki miał zatem rację, stwierdzając, że dopóki nie zostaną dokonane prawidłowo ustalenia faktyczne, dopóty nie można przesądzić, który przepis prawa materialnego będzie miał zastosowanie. Podawane zaś w wyroku Sądu Wojewódzkiego różne możliwości prawnej kwalifikacji sprawy rozumieć należy tak, że mogą one znaleźć zastosowanie dopiero po jednoznacznym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych.
Sąd Wojewódzki nie wykluczył zatem możliwości zastosowania odpowiedniego dla ustalonej sytuacji przepisu, w tymi art. 48 Prawa budowlanego, nie przesądzając zaś o zastosowaniu tego przepisu, nie mógł go naruszyć.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.