Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę E. M. i uchylił postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie nakazania inwestorom P. i G. G.przedłożenia określonych dokumentów.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia E. M., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] grudnia 2004 r., nakazujące P. G. i G. G. przedłożenie w terminie do dnia 31 stycznia 2005 r. oceny technicznej wykonanego odprowadzenia wód opadowych z zabudowanych nieruchomości gruntowych o numerach ewidencyjnych 26/2 oraz 27/6 położonych w L. przy ul. S., zawierającej ustalenie, czy odprowadzenie to nie powoduje kierowania wód opadowych na nieruchomości sąsiednie, należące do E. M. oraz A. L. Zdaniem organu nadzoru budowlanego zaistniała wątpliwość (w wyniku zarzutów podnoszonych przez właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie), czy wykonane przez inwestorów podwyższenie terenu i zwiększenie powierzchni utwardzenia działki o numerze ewidencyjnym 27/6 nie powoduje w następstwie kierowania wód opadowych poza obszar tej działki na nieruchomości sąsiednie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy jako podstawę podjętego postanowienia dowodowego przyjęły jedynie przepisy art. 81 c ust. 2 w związku z art. 81 c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), które stanowią normy proceduralne, tym samym pomijając wskazanie podstawy materialnoprawnej. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie winno zawierać wskazanie między innymi podstawy prawnej. Oznacza to obowiązek powołania przepisu prawa procesowego oraz materialnego. Organy nie określiły przedmiotu postępowania administracyjnego, co niezbędne jest dla prawidłowego przesądzenia proceduralnej zasadności podejmowanej inicjatywy dowodowej, ponieważ przepis art. 61 § 1 k.p.a. "nie przyznaje organowi administracji dowolności we wszczynaniu postępowania w sprawie".
W skardze kasacyjnej od wyroku organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, a także art. 61 § 1 k.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną organ podniósł, że podstawą wszczęcia postępowania był wniosek E. M. z dnia 18 czerwca 2004 r. i tym samym nie zachodzi dowolność co do określenia przedmiotu wszczętego postępowania administracyjnego. Ponadto umieszczenie przepisu art. 81 c Prawa budowlanego w określonym rozdziale Prawa budowlanego nie może przesądzać o kwalifikowaniu go jako przepisu dotyczącego wyłącznie postępowania dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ale wyznacza kompetencje organów nadzoru budowlanego i przysługujące organowi uprawnienia, dzięki którym organ jest w stanie wykonywać swoje funkcje. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organy nadzoru budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych, a pokontrolne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego.
Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego stanowi samoistną regulację, której celem jest wyposażenie organu w środki umożliwiające wykonywanie nałożonych przez ustawę zadań. Zaskarżone postanowienia zostały wydane w trakcie toczącego się już postępowania wszczętego na wniosek strony, w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do podejmowania dalszych działań.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.
W okolicznościach tej sprawy problem sprowadza się do oceny, czy określony jest przedmiot postępowania administracyjnego, w którym zostały wydane zaskarżone postanowienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż art. 61 § 1 kpa nie przyznaje organowi administracji dowolności we wszczynaniu postępowania w sprawie, ponieważ postępowanie może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu.
Z akt sprawy wynika, że w czerwcu 2004 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. pismo E. M. z dnia 18 czerwca 2004 r., w którym skarżąca zażądała dokonania rozbiórki wykonanego samowolnie przez P. G. obiektu budowlanego na działce nr ewid. 27/6. Skarżąca wskazała w swoim piśmie, że P. G. podwyższył teren i wybetonował go bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W związku z pismem skarżącej, organ I instancji wszczął postępowanie i wydał kwestionowane postanowienie, na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nakładające na P. G. i G. G. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanego odprowadzenia wód opadowych z zabudowanych nieruchomości gruntowych, celem ustalenia, czy odprowadzenie wód zostało wykonane prawidłowo i czy nie powoduje kierowania wód opadowych na nieruchomości sąsiednie, należące do E. M. oraz A. L. Niewątpliwie przedmiot postępowania w tej sprawie wyznacza pismo skarżącej z dnia 18 czerwca 2004 r. Z pisma tego wynika, że skarżąca wnosi o wydanie nakazu rozbiórki wykonanego przez P. G. obiektu budowlanego (podwyższenie terenu i jego wybetonowanie).
W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego, skarżąca konsekwentnie podnosiła, że przedmiotem jej żądania nie jest dokonanie oceny jakości robót budowlanych i wykonanego obiektu budowlanego na działce nr 26/2, ale wykonanie przez inwestora bez pozwolenia na budowę na działce nr 27/6 obiektu budowlanego w postaci podwyższenia terenu tej działki o 2 m i jego utwardzenie betonem. Wykonanie tego obiektu na działce nr 27/6, zdaniem skarżącej, nie jest objęte pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego na działce nr 26/2 i z tego względu żądała wszczęcia postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu na działce nr 27/6 jako wybudowanego samowolnie bez pozwolenia na budowę.
Zatem przedmiotem postępowania, stosownie do żądania skarżącej E. M. w tej sprawie, jest ustalenie, czy powinien zostać wydany nakaz rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 48 i następne Prawa budowlanego. Tym samym nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie określił przedmiotu postępowania administracyjnego, skoro przedmiot sprawy wyznacza pismo E. M. z dnia 18 czerwca 2004 r.
Do oceny Sądu należało więc rozważenie kwestii, czy w takiej sprawie zasadne było wydanie, na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, postanowienia nakładającego obowiązek dostarczenia w określonym terminie takich ocen technicznych, jakie zażądał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. Sąd nie rozpoznawał sprawy w tym zakresie, ograniczając się do stwierdzenia, iż nie został określony przez organy przedmiot postępowania i nie została wskazana materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia. Z tego tylko względu nie było zasadne uchylenie zaskarżonych postanowień organów, co oznacza naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i art. 61 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.