Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] grudnia 2009 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy Załuski od decyzji Starosty Powiatu Płońskiego z [...] listopada 2009 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej na działce nr Ew. [...] w Z., gm. Z., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy Załuski nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takim statusem legitymują się tylko te podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne, a więc postępowanie w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Wójt Gminy jest organem administracji publicznej, który w obrocie prawnym występuje jako administrujący, a nie jako administrowany.
W stosunkach administracyjnych występuje jako podmiot stosujący prawo, a nie jako adresat aktów stosowania prawa. Decyzja Starosty Płońskiego, podjęta w sprawie indywidualnej, której zgodność z prawem kwestionuje organ samorządowy, nie narusza jego "interesu prawnego" ani "uprawnienia" ponieważ nie przyznawała organowi uprawnienia, ani też nie został na niego nałożony obowiązek. Takich uprawnień nie daje organowi samorządowemu ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ani ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Prawo budowlane, ani też przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. złożyła Gmina Załuski, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podniosła, że nieruchomości stanowiące jej własność pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji, dopuszczonej pozwoleniem na budowę, organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o odrzucenie skargi w związku z nie wyczerpaniem toku instancji oraz brakiem przymiotu strony po stronie Gminy Załuski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 295/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Załuski na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wywodził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z tego względu, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 127 §3 k.p.a.
W ocenie Sądu, przedmiotowe odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, bez właściwego zbadania sprawy zostało zakwalifikowane jako pochodzące od Wójta Gminy Załuski, a nie od Gminy, w imieniu której Wójt mógł złożyć odwołanie.
W niniejszej sprawie, mając na uwadze redakcję odwołania, a w szczególności argumentację zdaje jasno wynikać, że odwołującą się jest Gmina reprezentowana przez Wójta. W przypadku wątpliwości, rzeczą organu było przed wydaniem rozstrzygnięcia wyjaśnić tę okoliczność.
Wskazać należy, że zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gmina posiada osobowość prawną. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 1468/08, Lex nr 570467 – przepisy ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym przewidziały, dla wójtów podwójną rolę – z jednej strony są to organy administracji wydające rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1), a z drugiej reprezentują ją na zewnątrz (art. 31). Prawo do reprezentacji gminy wynika z samej ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku wniesienia skargi do sądu mamy bez wątpienia do czynienia z reprezentacją gminy na zewnątrz, w tym zakresie nie jest wymagana uchwała. Także w wyroku z dnia 29 marca 2000 r. sygn. akt I SA 720/99, Lex nr 78947 Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że zgodnie z art. 31 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym, wójt jest uprawniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, a więc i do składania środków prawnych w jej imieniu.
Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Dokona ponownej oceny od kogo pochodzi odwołanie, Zbada przymiot strony odwołującej się w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez pryzmat dyspozycji przepisu art. 28 ustawy – Prawo budowlane.
Sąd orzekł jak w sentencji w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).
[...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na naruszeniu przepisów postępowania, które z osobna mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 oraz w związku z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi Gminy Załuski, co doprowadziło do uchylenia prawidłowej decyzji Wojewody Mazowieckiego, w sytuacji, gdy Wojewoda w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz podjął wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w wyniku czego prawidłowo umorzył postępowanie ze względu na to, że odwołujący nie był stroną postępowania;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 2–4 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie i powołanie w podstawie rozstrzygnięcia naruszenia przez organ II instancji art. 77 k.p.a. bez sprecyzowania konkretnej jednostki redakcyjnej.
Na tych podstawach wnosiła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2) zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że zaskarżona decyzja była zgodna z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Wójt powołał się na naruszenie obiektywnej praworządności, ładu przestrzennego a nie własnego interesu prawnego.
Niezależnie od tego nawet przyjęcie – jak zdaje się sugerować WSA – że odwołującym się była jednak Gmina Załuski, to i tak fakt ten nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem z akt sprawy jasno wynika, że Gmina ta nie była właścicielem, ani też użytkownikiem nieruchomości leżącej w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu. WSA nie ustalił przecież, by organy obu instancji w jakimkolwiek zakresie wadliwie ustaliły ten obszar, a skoro tak, to z prostego porównania numeru działki należącej do Gminy Załuska z numerem działki leżącej w ustalonym przez organy obszarze oddziaływania wynika, że także Gmina Załuska nie była stroną postępowania.
W konsekwencji ewentualne nie wyjaśnienie przez organ tego, czy może wbrew literalnej treści odwołania odwołującym się była jednak Gmina Załuski, nie miało dla sprawy kompletnie żadnego znaczenia i nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji.
Zarzucono też niekonsekwencję w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazując na podstawę zastosowania art. 134 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, trzeba zwrócić uwagę, że umorzenie postępowania oparte zostało przez Wojewodę Mazowieckiego na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.c., co jednoznacznie wskazano w podstawie prawnej decyzji. Tym samym Wojewoda Mazowiecki uznał, że odwołujący się – i to bez znaczenia, czy był nim Wójt Gminy Załuski, czy sama Gmina Załuski – nie posiada interesu prawnego z uwagi na fakt, że nieruchomości, których właścicielem jest Gmina Załuski znajdują się poza obszarem oddziaływania stacji bazowej skarżącej, a sam Wójt też nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym takich nieruchomości.
W ocenie skarżącej Wojewoda Mazowiecki w oparciu o powyższe ustalenia dokonał prawidłowych ustaleń, iż nieruchomości nr [...] i [...] stanowiące własność Gminy Załuski znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji Skarżącej, ustalonym przez organy obu instancji jako działka nr ewidencyjny [...] w Załuskach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku w pełni prawidłowo wyprowadzono interes prawny Gminy Załuski. To że organ wykonawczy gminy ma kompetencje do władczego orzekania w trybie postępowania administracyjnego, w zakresie określonym przepisami prawa, nie powoduje następstw prawnych wyłączających zdolność prawną wspólnoty samorządowej do przyznania jej praw lub nałożenia obowiązków. W sprawach zatem, w których organy administracji publicznej (administracji rządowej, samorządu terytorialnego) orzekają o uprawnieniach lub obowiązkach wspólnoty samorządowej, wspólnota samorządowa jest stroną w sprawie. Przesądza o tym art. 28 w związku z art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stroną w sprawie jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zdolność prawną mają między innymi osoby prawne, a zatem i wspólnoty samorządowe.
Poza sporem jest, że Wójt Gminy Załuski reprezentował Gminę w sprawie dotyczącej interesu prawnego Gminy Załuski, a Wójt nie był organem orzekającym w tej sprawie. Zasadnie Sąd wyprowadził, że organ obowiązany był dokonać oceny interesu prawnego Gminy Załuski na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził ustaleń co do wystąpienia interesu prawnego Gminy Załuski, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że status organu administracji publicznej wyłącza zdolność prawną w postępowaniu administracyjnym, co nie znajduje oparcia zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Powołanie wadliwej podstawy lub ogólnikowość powołanej podstawy prawnej przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa nie stanowi podstawy do uchylenia wyroku, jeżeli wyrok odpowiada przepisom prawa.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.