Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (zwany dalej WSA, Sądem I Instancji lub Sądem) wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 594/04 oddalił złożoną przez W. K. i M. K. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Sulęczyno z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytych nieruchomości, wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te ustalały dla skarżących opłatę w wysokości 14. 454 zł z tytułu wzrostu wartości zbytych nieruchomości obejmujących działki gruntowe o numerach: [...]/22, [...]/23, [...]/24, [...]/26 i [....]/29, położonych w P. w Gminie S. Decyzję wydano z powołaniem się na art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.
Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także § 1 pkt 13 i § 3 uchwały nr XX/214/2001 Rady Gminy Sulęczyno z dnia 29 sierpnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Borek, Kistowo, Żakowo, Kłodno, Podjazdy, Mściszewice, Węsiory, Zdunowice, Sulęczyno w Gminie Sulęczyno (Dz.Urz. Województwa Pomorskiego Nr 83, poz. 1037).
W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że orzekające w sprawie organy nie dopuściły się naruszenia prawa ustalając skarżącym, jako zbywcom nieruchomości, jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wartość zbytej przez skarżących nieruchomości wzrosła na skutek przekwalifikowania w drodze przytoczonej uchwały Rady Gminy Sulęczyno. Grunty przeznaczone dotychczas na cele upraw polowych przekwalifikowane zostały na grunty pod zabudowę letniskową.
Stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany przeznaczenia tych terenów określono w uchwale na 30%. W ocenie Sądu I instancji, organy właściwie ustaliły wysokość wymierzanej opłaty dokonując ustaleń w zakresie wartości nieruchomości przed i po zmianie przeznaczenia gruntów, w oparciu o opinię biegłego w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 15 marca 2004 r. W operacie tym biegły rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość rynkową zbywanej nieruchomości przed oraz po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie wskazał różnicę tych kwot stanowiącą wzrost wartości nieruchomości. Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżących, że orzekające organy naruszyły art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez to, iż nie pomniejszyły wymierzanej opłaty o wartość nakładów poniesionych przez skarżących na zbywane nieruchomości.
Nakłady te w postaci wydatków na: usuwanie głazów i kamieni z gruntu, niwelowanie i porządkowanie terenu, koszty wyodrębnienia geodezyjnego działek gruntu - nie mogą spowodować pomniejszenia wysokości opłaty, gdyż nie czynią zadość wymogom przewidzianym dla nakładów w art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem tylko takie nakłady powodują zmniejszenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, które miały wpływ na wzrost jej wartości. Wyliczone przez skarżących wydatki poczynione podczas porządkowania terenu działek oraz ich podziału geodezyjnego w celu przygotowania do zbycia, nie przekładają się bezpośrednio na wymierny wzrost wartości nieruchomości. Prace porządkowe i geodezyjne są zwykłymi czynnościami związanymi z należytym utrzymaniem nieruchomości o określonym celu; nie dają się obiektywnie przełożyć na wyliczalny wzrost wartości nieruchomości.
W każdym razie polemiczne uwagi skarżących w zakresie tego rodzaju wydatków nie mogą podważyć opinii biegłego, stanowiącej - ze względu na profesjonalny charakter tego dokumentu - dowodu o doniosłej wartości. Przeciwdowód, wykazujący realny wpływ tego typu nakładów na wzrost wartości nieruchomości również wymagałby postaci opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego.
Opisany wyrok WSA zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez należycie umocowanego pełnomocnika W. i M. K., w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego w postaci art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pełnomocnik skarżących stwierdził, iż w nieuprawniony sposób przy ustalaniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie zostały uwzględnione poniesione przez skarżących nakłady na nieruchomość w okresie pomiędzy uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego a sprzedażą nieruchomości. Rolą organów było uwzględnienie podczas obliczania opłaty także kwoty nakładów wynoszącej 19. 652 zł, jaką skarżący ponieśli na: 1) zlecenie i wykonanie prac geodezyjnych związanych z koniecznością podziału nieruchomości na działki;
- 2) prace ziemne (wyrównywanie zagłębień terenu oraz rowów);
- 3) prace oczyszczające teren (usuwanie głazów, kamieni, gałęzi i innych zanieczyszczeń) oraz 4) przekazanie na rzecz Gminy Sulęczyno działki o numerze ewidencyjnym [...]/30 z przeznaczeniem pod drogę dojazdową do zbywanych działek. Pełnomocnik skarżących twierdzi, że nie zasługuje na akceptację stanowisko Sądu, iż wykazanie wpływu wymienionych przez niego nakładów na wzrost wartości nieruchomości wymaga formy opinii biegłego (operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego). Uważa, że sami skarżący we własnym zakresie mogli realnie ustalić, czy oraz o ile prace geodezyjne, ziemne i porządkowe dokonane przez nich mogły wpłynąć na wzrost wartości nieruchomości. Ustalona przez nich wartość nakładów powinna więc być odjęta od końcowej kwoty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Operat sporządzony w sprawie nie uwzględnia bowiem w wartości nieruchomości nakładów w postaci wymienionych prac, robót i czynności. Nakładem zwiększającym wartość zbywanej nieruchomości było także przekazanie na własność Gminie Sulęczyno działki nr [...]/30, którą przeznaczono na drogę dojazdową w zamian za odstąpienie przez organ tej Gminy od ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości na działki. Opłata adiacencka, której skarżącym nie ustalono w zamian za odstąpienie przez nich od żądania odszkodowania za przejmowaną przez gminę działkę również stanowi odmianę nakładu; powoduje wzrost wartości nieruchomości. Pełnomocnik skarżących zarzucił także, iż Sąd I instancji nie uzasadnił w dostateczny sposób, jakimi kryteriami kierował się odmawiając zakwalifikowania wymienionych wydatków jako nakładów mających wpływ na wzrost wartości zbywanych nieruchomości.
Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. nie ustosunkowało się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych postaw.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej wzorca kontroli legalności zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w datach orzekania przez organy, tj. do dnia 22 września 2004 r., kiedy uchylony został przepisem art. 10 pkt 4 lit. a. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.). Stosownie do art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w części znajdującej zastosowanie na gruncie badanej sprawy opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela w okresie między uchwaleniem planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości.
Wynik rozpoznawanej sprawy zależy od oceny, czy wymienione przez pełnomocnika skarżących nakłady obejmujące: 1) zlecenie i wykonanie prac geodezyjnych związanych z podziałem nieruchomości;
- 2) prace ziemne (wyrównywanie zagłębień terenu oraz rowów);
- 3) prace oczyszczające teren (usuwanie głazów, kamieni, gałęzi i innych zanieczyszczeń) oraz 4) przekazanie na rzecz Gminy Sulęczyno działki o numerze ewidencyjnym [...]/30 z przeznaczeniem pod drogę dojazdową do zbywanych działek, których wartość skarżący określili na 19. 652 zł spełniają warunki, jakim czynić powinny nakłady określone w art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nakłady mogące wpłynąć na pomniejszenie wymierzanej przez organ gminy opłaty z tytułu wzrostu wartości zbywanej nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego powinny spełniać kumulatywnie następujące warunki: powinny być poniesione przez dotychczasowego właściciela w okresie ograniczonym datami: 1) uchwalenia planu miejscowego oraz 2) sprzedaży nieruchomości, a ponadto 3) powinny mieć wpływ na wzrost wartości zbywanej nieruchomości. Sąd I instancji trafnie przyjął, że wymienione przez skarżących w odwołaniu oraz powtórzone w skardze, a następnie w skardze kasacyjnej nakłady nie spełniają warunków pozwalających na pomniejszenie o nie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W pierwszej kolejności dostrzec należy, iż tylko taki nakład mógł być przez orzekające organy uwzględniony przy ustalaniu opłaty, który został poniesiony pomiędzy datą uchwalenia planu miejscowego a datą sprzedaży nieruchomości. Plan miejscowy powodujący w badanej sprawie wzrost wartości spornych nieruchomości w związku z przekwalifikowaniem ich gruntów z upraw polowych na działki letniskowe został uchwalony w dniu 29 sierpnia 2001 r. (zob. § 1 pkt 13 i § 3 uchwały Rady Gminy Sulęczyno nr XX/214/2001 z dnia 29 sierpnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Borek, Kistowo, Żakowo, Kłodno, Podjazdy, Mściszewice, Węsiory, Zdunowice, Sulęczyno w Gminie Sulęczyno, Dz.Urz. Województwa Pomorskiego Nr 83, poz. 1037). Działki gruntowe, których sprzedaż stanowiła podstawę do ustalenia opłaty zbyto odpowiednio: 17 października 2002 r. (działka nr [...]/22), 14 sierpnia 2002 r. (działka nr [...]/23), 21 sierpnia 2002 r. (działka nr [...]/24), 8 października 2002 r. (działka nr [...]/26) oraz 1 sierpnia 2002 r. (działka nr [...]/29), co wynika ze stosownych umów sprzedaży (k. 1-10 akt administracyjnych I instancji). Jak wynika z twierdzeń skarżących oraz z przedstawionego przez nich oświadczenia osoby wykonującej na ich zlecenie prace porządkowe, oczyszczające i ziemne (k. 8-10 oraz 12 akt administracyjnych II instancji) wszystkie te czynności wykonywane były w czerwcu i lipcu 1999 r. Nakłady związane z polepszeniem zbywanych nieruchomości poniesione zostały więc przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikał wzrost wartości nieruchomości, stanowiący podstawę do ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tej przeszkody w uwzględnieniu postulowanych przez skarżących nakładów nie usuwa fakt, że wcześniej podjęto podobną uchwałę Rady Gminy Sulęczyno nr III/22/98 z dnia 16 grudnia 1998 r. w sprawie uchwalenia zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sulęczyno (Dz.Urz. Województwa Pomorskiego Nr 11, poz. 35). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1204, 1205/99 stwierdził nieważność tej uchwały. Powoduje to, że datą miarodajną dla poniesienia nakładów na nieruchomość może być wyłącznie data uchwalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. 29 sierpnia 2001 r.), na podstawie którego dokonano przekwalifikowania przeznaczenia spornych gruntów oraz określono stawkę procentową ustalanej z tego tytułu opłaty.
Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że nawet przy założeniu, iż można byłoby przystąpić do oceny wpływu tych nakładów na wzrost wartości nieruchomości, wymienione przez skarżących nakłady na prace porządkowe, oczyszczające i ziemne nie spełniłyby drugiego z warunków wymaganych przez art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik skarżących nie podjął jakiejkolwiek próby wykazania wpływu dokonanych prac i robót na wzrost wartości nieruchomości. W przedstawionych wyliczeniach ograniczył się tylko do ogólnego wskazania zakresu prac gospodarczych osoby, której zlecono odpłatną pomoc przy wykonywaniu tych prac oraz wysokość poniesionych wydatków. Tymczasem przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga wykazania ponad wszelką wątpliwość logicznej zależności pomiędzy poniesionymi nakładami oraz uzyskaniem rezultatu w postaci zwiększenia rynkowej wartości nieruchomości w związku ze zwiększeniem jej atrakcyjności dla potencjalnych nabywców.
Funkcją pełnomocnika skarżących było przekonujące uzasadnienie tej części zarzutu skargi kasacyjnej, stosownie do art. 176 p.p.s.a. Samo powołanie się na pewne wydatki oraz przytoczenie ich wielkości nie zastępuje argumentacji nieodzownej dla stwierdzenia, że pomiędzy tymi wydatkami (nakładami), a wartością nieruchomości zachodzi związek przyczynowy. Przekonywująco natomiast zauważył Sąd I instancji, że twierdzenia skarżących wskazują, iż wydatki na prace geodezyjne związane z wyodrębnieniem działek gruntowych tj. prace porządkowo-oczyszczające oraz ziemne są zwykłymi zabiegami gospodarczymi. Wynikają ze zwykłego toku czynności właściciela zamierzającego przeznaczyć własne nieruchomości do zbycia. Prace porządkowe, oczyszczające, ziemne i geodezyjne, co do zasady, nie wpływają na trwały i widoczny wzrost wartości rynkowej nieruchomości. Stanowią element koniecznych przygotowań dotychczasowego właściciela do przeniesienia w przyszłości własności nieruchomości na inną osobę.
Rację miał Sąd, że szczegółowe wykazanie ewentualnego wpływu takich prac na końcową wartość nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych i powinno być wykazane poprzez prezentację charakteru poszczególnych prac i ich obiektywnego przełożenia na cenę nieruchomości. Skarżący żadnego dowodu w tym względzie, a zwłaszcza dowodu z opinii biegłego nie przedstawili; z kolei ich twierdzenia o związku zachodzącym pomiędzy wymienionymi nakładami a dodatkowym wzrostem wartości nieruchomości nie zostały poparte żadnymi przekonywującymi argumentami.
Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących za element nakładów na nieruchomość w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można uznać także kwoty odpowiadającej wartości nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr [...]/30, którą skarżący przekazali Gminie Sulęczyno w zamian za odstąpienie organu tej gminy od ustalenia opłaty adiacenckiej za wzrost wartości nieruchomości (obejmującej działki nr [...]/21-33) na skutek zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Jak wynika z decyzji Wójta Gminy Sulęczyno z dnia 20 lipca 1999 r., nr G-8418/13/99 (k. nr 14 akt administracyjnych I instancji), a także protokołu uzgodnień z dnia 27 lipca 1999 r. (k. nr 11 akt administracyjnych II instancji) przekazanie przez skarżących na rzecz Gminy Sulęczyno własności działki gruntu nr [...]/30 odbyło się w ramach odrębnego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
Organ gminy odstąpił od obciążenia skarżących opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w zamian za zrzeczenie się przez skarżących odszkodowania za nieruchomość (działka nr [...]/30) przeznaczoną przez Gminę na drogę dojazdową. Na skutek tych czynności skarżący nie przyczynili się w żaden sposób do zwiększenia wartości nieruchomości obejmujących działki nr [...]/22, [...]/23, [...]/24, [...]/26 i [...]/29, a jedynie zwolnili się od odrębnego obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej wymierzanej na skutek podziału nieruchomości obejmującego m.in. i te działki. Powstrzymanie się skarżących od uzgodnień objętych protokołem z dnia 27 lipca 1999 r. i tak zapewniłoby wymienionym działkom dostęp do drogi dojazdowej, tyle że dodatkowo skarżący obowiązani byliby uiścić opłatę adiacencką w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości, a Gmina Sulęczyno obowiązana byłaby do uiszczenia stosowanego odszkodowania za przejmowaną działkę, zajętą pod drogę dojazdową (nr [...]/30).
Przejście własności działki zajętej pod drogę dojazdową w ogóle nie mieści się w kategorii nakładów na zbywane nieruchomości, przylegające do działki stanowiącej tę drogę. Nawet gdyby jednak tak było, to nakład tego rodzaju również nie spełniałby warunku poniesienia go pomiędzy datą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a datą sprzedaży nieruchomości, gdyż wspomniany plan, stanowiący podstawę do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchwalony został 29 sierpnia 2001 r., a przysporzenie na rzecz Gminy Sulęczyno działki nr [...]/30, przeznaczonej pod drogę, nastąpiło z chwilą uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, tj. 27 lipca 1999 r.
Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a., wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.