Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 934/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 17 listopada 2020 r., II SA/Kr 922/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego "w [...]" z [...] marca 2020 r., [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. na wniosek M.B. (inwestor) ustalił warunki zabudowy działek nr [...],[...] i [...] w obr. [...] m. [...], na cele realizacji budynku handlowo-usługowo-biurowego przy ul. [...], zaś SKO w [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. uchyliło w/w decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wskazano na naruszenie przepisów, odnoszących się m. in. do parametru wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu, a także wyłącznie wskaźnikowego określenia liczby miejsc parkingowych. Kolegium jednocześnie nie podzieliło zarzutu odwołania dotyczącego braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy. Kolejno wskazano, że WSA w Krakowie wyrokiem z 21 listopada 2018 r., II SA/Kr 1355/18, oddalił sprzeciw wniesiony przez E.B. od w/w decyzji SKO w [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 maja 2019 r., II OSK 1109/19, oddalił wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną.

Następnie sąd pierwszej instancji podniósł, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945, Upzp) orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa budynku handlowo-usługowo-biurowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...] i [...] w obr. [...] w [...] przy ul. [...]" (decyzja wzt).

Dalej w wyroku II SA/Kr 922/20 przywołano, że po rozpatrzeniu odwołania E.B. od decyzji wzt, SKO w [...], powołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2020 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Sąd pierwszej instancji obszernie zrekapitulował argumentację Kolegium wskazującego, że odwołanie nie dowiodło przesłanek do wzruszenia decyzji wzt. Za nieuzasadniony uznał organ odwoławczy zarzut braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji, nawiązując do istniejących w obszarze sąsiednim kilku obiektów, w tym: bezpośrednio sąsiadującego budynku Urzędu Skarbowego, obiektu Obsługi Klienta "[...]", budynków handlowych i usługowych przy ulicach W. P., Ż. i S. W kwestii ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej Kolegium wskazało, że § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589, dalej "rozp.

MI 2003"). odnosi się do wskaźnika zabudowy, a nie do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, za oczywiste uznając, że wskaźnik ten powinien nawiązywać do zabudowy sąsiedniej i w takim rozumieniu zasada ta została w rozpatrywanej sprawie zachowana. SKO w [...] wyjaśniło dalej, że było zobowiązane do zbadania zgodności z prawem decyzji wzt oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania, które wykazać miało, że:

1. – obszar analizy został ustalony prawidłowo, w rozmiarze ok. 82,5 m stanowiącym trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji (27,5 m); w obszarze tym przyjęto do analizy 19 zabudowanych nieruchomości, dla których określono wielkości średnie: wskaźnika zabudowy (23 %), szerokości elewacji frontowej 14 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (od 7,0 do 8,5 m), wysokości kalenicy głównej (od 11 do 12,5 m);
2. – szerokość elewacji frontowej przyjęto w decyzji według wielkości średniej 14 m z tolerancją do 20 %, uzyskując parametr w przedziale od 11,2 do 16,8 m;
3. – parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto w nawiązaniu do sąsiednich budynków: mieszkalnego (7 m) i Urzędu Skarbowego (8,5 m);
4. – wysokość kalenicy głównej przyjęto odpowiednio do zabudowy sąsiedniej: budynek Urzędu Skarbowego - 11 m i budynek [...] - 12,5 m.

Opisaną wyżej decyzję SKO w [...] zaskarżyła do WSA w Krakowie E.B., zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo niewykazania spełnienia przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa";
2. 2) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa), poprzez niepodjęcie nakazanych przez WSA w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny czynności dowodowych, dotyczących spełnienia przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa";
3. 3) § 2 pkt 6 rozp. MI 2003, poprzez nieprawidłowe ustalenie wymaganej ilości miejsc parkingowych;
4. 4) § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozp. MI 2003/1"), poprzez nieprawidłowe określenie parametru powierzchni biologicznie czynnej, jako niestanowiącego średniej powierzchni biologicznie czynnej występującej w obszarze analizowanym, a także niewynikającego ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej;
5. 5) § 9 ust. 4 rozp. MI 2003/1, poprzez nieprzedstawienie w formie graficznej wyników analizy urbanistycznej (załączniki graficzne nr 1 i nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta [...] są identyczne).

Na podstawie tych zarzutów E.B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją wzt oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki zwrócił w pierwszej kolejności uwagę na fakt, że w ramach kontroli zaskarżonej decyzji należało zbadać, czy organy obu instancji wykonały wiążące wskazania wynikające z uprzednio zapadłych wyroków sądów administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium, że na etapie ustalania warunków zabudowy określane są jedynie graniczne parametry i ogólne gabaryty budynku oraz jego funkcja, natomiast ich konkretyzacja następuje dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. W tej właśnie fazie nastąpi również konkretne ustalenie liczby miejsc parkingowych – stosownie do wskazań wynikających z wydanej decyzji wzt. WSA w Krakowie nie podzielił zarzutów skargi w zakresie braku kontynuacji funkcji zabudowy, w zaskarżonej decyzji bowiem wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki usługowo-biurowe, a także budynki, w których działają inne rodzaje usług (autoelektronika). Przekonanie skarżącej, że funkcjonowanie planowanego obiektu pogorszy warunki funkcjonowania mieszkańców okolicy, w której dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie może prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem sądu wojewódzkiego organy obu instancji wykonały wskazania wynikające z wydanej poprzednio kasatoryjnej decyzji Kolegium oraz z wyroków sądów administracyjnych w przedmiocie sprzeciwu E.B. od tej decyzji, przeto zarzut naruszenia art. 153 Ppsa nie mógł odnieść skutku.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu dotyczącego wskaźnika ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, podzielił stanowisko SKO w [...] o prawidłowym ustaleniu tego wskaźnika, bowiem według analizy nawiązuje on do średniego parametru w zabudowie usługowej na obszarze analizowanym, który wynosi 25 – 30%. Decyzja organu I instancji zawiera dwa załączniki graficzne: nr 1 - stanowiący część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, oraz nr 2 - mający pełnić rolę graficznego przedstawienia wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej. Oba załączniki mają zaznaczony obszar analizowany oraz linię zabudowy, natomiast analiza pozostałych parametrów odbywa się w części tekstowej. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E.B. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), wywiedziono, że opiera się ją na naruszeniu prawa materialnego, a to:

1. 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 2 pkt 2 rozp. MI 2003, a także w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa – polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez oddalenie skargi od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w warunkach naruszenia wymogu kontynuacji "funkcji zabudowy" (rozumianej jako sposób użytkowania obiektów budowlanych), polegającego na dopuszczeniu lokalizacji budynku o funkcji handlowej o powierzchni sprzedaży wynoszącej 300 m², uzupełnianej dodatkowo przez niedookreśloną funkcję usługową oraz funkcję biurową (o nieustalonej powierzchni), w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która na dodatek jest funkcją dominującą w obszarze analizowanym;
2. 2) art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 Upzp w zw. z § 2 pkt 6 rozp. MI 2003, a także w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa – polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy: a) w decyzji wzt całkowicie pominięto kwestię zaopatrzenia budynku handlowo-usługowo-biurowego w energię cieplną; b) wnioskodawca nie przedłożył ważnej promesy przyłączenia nieruchomości do sieci gazowej, będącej - zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 23 marca 2017 r. - źródłem energii cieplnej dla budynku, a to w związku z wygaśnięciem najpóźniej z dniem 5 lutego 2018 r. ważności załączonych do wniosku "Warunków przyłączenia do sieci gazowej" z 2 lutego 2016 r., wydanych przez [...] Sp. z o.o. Oddział w T. 5 lutego 2016 r. (zgodnie z pkt 23 tego dokumentu "Warunki przyłączenia są ważne przez okres 24 miesięcy od daty ich wydania");
3. 3) art. 53 ust. 4 pkt 11 lit b oraz art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa – polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez oddalenie skargi, pomimo braku ponowienia przez Prezydenta Miasta [...] wymaganego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w brzmieniu z [...] października 2019 r. (odzwierciedlonym następnie w decyzji nr [...] z [...] stycznia 2020 r. o warunkach zabudowy, znak: [...]) z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego (DRZGW PGW) Wody Polskie;
4. 4) art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp oraz § 2 pkt 6 rozp. MI 2003 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa – polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez oddalenie skargi od decyzji wzt dla planowanej inwestycji, pomimo nieprawidłowego, a przy tym całkowicie dowolnego określenia w niej wymaganej ilości miejsc parkingowych;
5. 5) art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp oraz § 2 pkt 7 rozp. MI 2003 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa – polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez oddalenie skargi od decyzji wzt dla planowanej inwestycji, pomimo nieokreślenia w tej decyzji jakichkolwiek "warunków ochrony" m. in. przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas oraz wibracje;
6. 6) § 5 rozp. MI 2003/1 i § 2 pkt 3 rozp. MI 2003 – polegające na ich wadliwej wykładni, polegającej na błędnym przyjęciu, że "(...) § 5 odnosi się do wskaźnika zabudowy, a nie do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (...)" (s. 9 uzasadnienia wyroku), podczas gdy użyte w § 5 ww. rozporządzenia pojęcie "wielości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu" należy interpretować przy uwzględnieniu § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, który zakresem znaczeniowym wskazanego wyżej pojęcia obejmuje także "udział powierzchni biologicznie czynnej";
7. 7) art. 54 pkt 2 lit. a i b w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 1 Upzp oraz § 5 rozp. MI 2003/1 i § 2 pkt 3 rozp. MI 2003 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa – polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez oddalenie skargi od decyzji wzt, pomimo określenia w niej parametru powierzchni biologicznie czynnej (określającej intensywność wykorzystania terenu) w sposób dowolny, tj. znacznie niższy od średniej powierzchni biologicznie czynnych występujących w obszarze analizowanym, bez przedstawienia racjonalnych powodów dokonanego odstępstwa w analizie urbanistycznej.

W oparciu o ww. podstawy kasacyjne wniesiono o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 Ppsa, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], względnie
2. 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do merytorycznego rozpatrzenia,
3. 3. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów związanych z reprezentowaniem skarżącej przez radcę prawnego.

Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto jej podstawy i podniesiono, że stosunkowo duży obiekt handlowo-usługowy w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych z całą pewnością narusza obowiązujący ład przestrzenny, gdyż pogorszy i utrudni mieszkańcom terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej codzienne funkcjonowanie, w szczególności generując znacznie zwiększony ruch samochodowy i hałas. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie powstanie na działkach inwestycyjnych w [...] przy ul. [...] obiektu realizującego funkcje "handlowo-usługowe" pozostaje w rażącej sprzeczności z wymogiem kontynuacji funkcji zabudowy, wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

Skarżąca kasacyjnie zwraca ponadto uwagę, że ustalono liczbę miejsc parkingowych jedynie w odniesieniu do części projektowanego budynku (handlowo-usługowo-biurowego), który miałby pełnić funkcję handlową i usługową, pomijając konieczność ustalenia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych dla części pełniącej funkcję biurową. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy powinna ustalać ilość miejsc postojowych dla całego obiektu, a więc dla każdej realizowanej przezeń funkcji, a nie ograniczać się jedynie do wskazania ilości miejsc postojowych dla działalności handlowej i usługowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała częściowo usprawiedliwionych podstaw.

A. Wbrew wyraźnego wskazania w skardze kasacyjnej, że opiera się ją na podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa, który w rzeczywistości odnosi się do przesłanki naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, we wniesionym środku odwoławczym sformułowano zarzuty naruszenia wyłącznie prawa materialnego, zatem w istocie zarzuty kasacyjne opiera się na podstawie z art. 174 pkt 1 Ppsa – gdzie mowa jest o naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

B. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 2 pkt 2 rozp. MI 2003, a także w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa, gdzie podnosi się wadliwe przyjęcie ziszczenia się przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa. Trafnie sąd wojewódzki przypomniał, że w granicach sprawy zapadły dwa wyroki sądów administracyjnych (WSA w Krakowie i NSA), gdzie prawomocnie przesądzono, iż dopuszczalna jest lokalizacja przedmiotowej zabudowy o charakterze handlowo-usługowo-biurowej nawet wobec dominującej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkalnej. Dla zaistnienia tzw. dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wystarczy istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W przedmiotowej sprawie trafnie uznano, że takie działki sąsiednie istnieją, znajduje się na nich zabudowa usługowa i biurowa, a to pozwalało przyjąć ziszczenie się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

C. Nie jest trafny zarzut art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp oraz § 2 pkt 6 rozp. MI 2003 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez oddalenie skargi od decyzji wzt dla planowanej inwestycji, pomimo – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – nieprawidłowego, a przy tym całkowicie dowolnego określenia w niej wymaganej ilości miejsc parkingowych. Decyzja o wzt zawiera, stosownie do wymogu z § 2 pkt 6 rozp. MI 2003, ustalenia dotyczące wymaganej ilości miejsc parkingowych. W zapadłym w granicach tej sprawy wyroku II SA/Kr 1355/18 zalecono, aby liczbę miejsc parkingowych określać w liczbach bezwzględnych, a nie wskaźnikowo – "wymagana ilość miejsc". Trafnie sąd pierwszej instancji odwołując się w swej argumentacji do powyższej okoliczności wskazał, że w decyzji wzt ustalono w sposób bezwzględny wymóg zaprojektowania 9 miejsc postojowych, uwzględniając także ewentualną zmianę powierzchni usług przez inwestora.

Wskazany w skardze kasacyjnej, jako mający być naruszonym, przepis art. 54 pkt 2 lit. c Upzp stosowany – z mocy art. 64 ust. 1 Upzp – także w sprawach ustalania warunków zabudowy, wskazuje na jeden z elementów decyzji w tych sprawach – to określenie m. in. warunków i szczegółowych zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie "obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji". Art. 54 pkt 2 lit. c Upzp nie precyzuje wszak sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji, z przepisu tego nie wynika nakaz wskazania w decyzji o warunkach zabudowy określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego przez inwestora na tym etapie sposobu zagospodarowania terenu (por. także wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II OSK 128/13, LEX nr 1779317). Przepis § 2 pkt 6 rozp. MI 2003 stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń m. in. decyzji wzt w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych i nie wynika z jego treści konieczność dokonania przez organ właściwy w sprawie wydania tej decyzji, odrębnego określenia ilości miejsc parkingowych dla poszczególnych funkcji w zakresie planowanej inwestycji.

W decyzji wzt wydanej w I instancji określono – w ocenie Sądu Naczelnego – w sposób dostatecznie jednoznaczny, wymogi odnośnie ilości miejsc parkingowych. Wymogi te mogą być podstawą ustalenia szczegółowych ustaleń na etapie pozwolenia na budowę, skoro dopiero na tym etapie będzie sporządzony projekt budowlany, zatem jednoznacznie ustalona zostanie powierzchnia, od której uzależniona będzie ilość miejsc parkingowych.

D. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp oraz § 2 pkt 7 rozp. MI 2003 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa – polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez oddalenie skargi pomimo nieokreślenia w decyzji wzt "jakichkolwiek warunków ochrony" m. in. przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas oraz wibracje. § 2 rozp. MI 2003 określa jedynie sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, w tym m. in. w jego pkt 7 mowa jest o "ustaleniach wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich", które "zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: – dostępu do drogi publicznej, – możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, – dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby".

Z kolei w myśl art. 54 pkt 2 lit. d Upzp stosowany odpowiednio w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określa jeden z elementów tej decyzji jako warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie "wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich". Taki element decyzja wzt zawiera, organ I instancji określił w niej m. in., że "Należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby". W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono o jakie wymogi ujęte w "przepisach odrębnych" chodziłoby, zaś przywołane przepisy jako mające być naruszone ograniczają się li tylko do wskazania oznaczonego elementu decyzji o warunkach zabudowy.

E. Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni § 5 rozp. MI 2003/1 i § 2 pkt 3 rozp. MI 2003, polegającej na "błędnym przyjęciu, że (...) § 5 odnosi się do wskaźnika zabudowy, a nie do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (...)" (s. 9 uzasadnienia wyroku), podczas gdy użyte w § 5 ww. rozporządzenia pojęcie "wielości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu" należy interpretować przy uwzględnieniu § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, który zakresem znaczeniowym wskazanego wyżej pojęcia obejmuje także "udział powierzchni biologicznie czynnej". Na uzasadnienie tego zarzutu kasacyjnego powołano się na pogląd prezentowany w wyroku NSA z 11 stycznia "sygn. II OSK 761/19". W tym zakresie stwierdzono, że parametr powierzchni biologicznie czynnej został określony nieprawidłowo, gdyż nie stanowi średniej powierzchni biologicznie czynnych występujących w obszarze analizowanym, a ze średniej powierzchni biologicznie czynnych dla obiektów usługowych. Tak określona podstawa kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wypadnie zwrócić uwagę, że wspierając swój wywód przywoływaniem oznaczonego judykatu skarżąca czyni to nieudolnie. Podana w skardze kasacyjnej sygnatura w bazie orzeczeń CBOSA.nsa.gov.pl wskazuje, że wyrok NSA o przywołanym oznaczeniu zapadł w dniu 23 kwietnia 2020 r. i dotyczył zagadnienia odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie zaś problematyki przedmiotowej sprawy. Prawdopodobnie zamiarem autora skargi kasacyjnej było powołanie się na wyrok o oznaczeniu sygnaturowym II OSK 761/16, w motywach którego istotnie znalazło się stwierdzenie, aby powierzchnię biologicznie czynną ustalać w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. Pomijając, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut błędnej wykładni § 5 rozp. MI 2003/1 nie dostrzegł, że jest to regulacja rozbudowana, składająca się z dwóch ustępów, to trafnie sąd pierwszej instancji przytaczając treść zarówno § 5 ust. 1 i ust. 2 rozp.

MI 2003/1 przyznał rację organowi odwoławczego, że w tych regulacjach mowa jest wyłącznie o wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Konstruując zarzut kasacyjny strona wprawdzie wywodzi o błędnej wykładni § 5 rozp. MI 2003/1, niemniej jednak uzasadniając go w istocie dowodzi błędnego zastosowania i wadliwego określenia w decyzji wzt powierzchni biologicznie czynnej. Tak skonstruowana podstawa kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej przywołując na wsparcie swego stanowiska wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. nie dostrzega, że w jego motywach z kolei odwoływano się do wywodów innego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 3031/15 (CBOSA.nsa.gov.pl), w którym z kolei przywoływano wywód zawarty w wyroku NSA z 12 marca 2015 r., II OSK 2043/13 (CBOSA.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych akcentowano wszak, że parametr powierzchni biologicznie czynnej nie jest obligatoryjny w decyzji o warunkach zabudowy, nadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru.

Niezależnie od tego, że przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykat nie wiąże w przedmiotowej sprawie, to zarzut błędnej wykładni § 5 rozp. MI 2003/1 nie jest uzasadniony, a sąd wojewódzki doszedł do trafnego wniosku, że ustalenie parametru wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (min. 30 %) dokonano na poziomie wyższym niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy.

F. Biorąc pod uwagę uwagi zawarte w pkt E, nie można uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a i b w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 1 Upzp oraz § 5 rozp. MI 2003/1 i § 2 pkt 3 rozp. MI 2003 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa – polegającego na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez oddalenie skargi od decyzji wzt, pomimo określenia w niej parametru powierzchni biologicznie czynnej (określającej intensywność wykorzystania terenu) w sposób dowolny, tj. znacznie niższy od średniej powierzchni biologicznie czynnych występujących w obszarze analizowanym, bez przedstawienia racjonalnych powodów dokonanego odstępstwa w analizie urbanistycznej. Raz jeszcze wypadnie zauważyć, że przepisy Upzp i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie określają metody ustalania parametru powierzchni biologicznie czynnej. Przyjęty zaś w decyzji wzt poziom minimalny koreluje z ustaleniami takiego parametru z zabudową w obszarze analizowanym, wobec tych nieruchomości, w stosunku do których możliwe było określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp).

W sporządzonej analizie podano, że w terenie analizowanym działki mają zróżnicowaną powierzchnię biologicznie czynną, dla działek zabudowanych zabudową jednorodzinną wskaźnik ten wynosi od 30 do 60 %, zaś dla zabudowy usługowej od 25- do 30 %. Ustalenie zatem minimalnego wskaźnika tego parametru na 30 % nie było w żadnym razie dowolne.

G. Trafny z kolei jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 Upzp w zw. z § 2 pkt 6 rozp. MI 2003, a także w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa – polegający na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w decyzji wzt pominięto kwestię zaopatrzenia budynku handlowo-usługowo-biurowego w energię cieplną. Z art. 61 ust. 1 Upzp wynika, że wydanie decyzji wzt jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia oznaczonych tam warunków. Jednym z nich jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp), przy czym należy uwzględnić treść art. 61 ust. 5 Upzp. Zgodnie z tym ostatnim przepisem "Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem".

W zaskarżonej decyzji SKO w [...] rekapitulując stan faktyczny sprawy po wydaniu wyroku II SA/Kr 1355/18, oczywiście nietrafnie używając określenia, że po zwrocie akt "organ wznawia postępowanie" (na tym etapie sprawy w obrocie nie pozostawała żadna decyzja, nie tylko decyzja ostateczna, zatem z przyczyn konstrukcyjnych nie mogło być mowy o "wznowieniu postępowania", a instytucja ta ma swoje konkretne procesowe znaczenie, z pewnością znane skarżonemu organowi – uwaga Sądu) i wskazano, że wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku m. in. o promesę dostawy mediów i odbioru ścieków. Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że "po uzupełnieniu" organ ponawia analizę urbanistyczno-architektoniczną. Ten aspekt sprawy umknął uwadze sądu pierwszej instancji.

Ze źródłowego wniosku inwestora o wydane decyzji wzt wynika, że planowany budynek ma zamiar ogrzewać wykorzystując paliwo gazowe, w pierwotnie prowadzonym postępowaniu inwestor przedłożył warunki przyłączenia do sieci gazowej" z 2 lutego 2016 r., wydane przez [...] Sp. z o.o. Oddział w T. Rzecz jednak w tym, że z treści tych warunków wynika, że były one ważne przez 24 miesięcy od daty ich wydania. Innymi słowy ich ważność ustała 2 lutego 2018 r. Po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez SKO w [...] z [...] lipca 2018 r. w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji (a nie we wznowionym postępowaniu, jak to oczywiście nietrafnie ujęto na s. 2 zaskarżonej decyzji Kolegium – uwaga Sądu), mimo wezwania inwestora o przedłożenie aktualnych dokumentów potwierdzających zagwarantowanie wykonania uzbrojenia terenu, w aktach brak dowodu na uzyskanie zapewnienia wykonania takowego, gdy idzie o połączenie z siecią gazową planowanego do wzniesienia budynku.

W aktach sprawy w ramach "uzupełnienia" inwestor przedstawił jedynie zaświadczenie firmy [...] odnośnie podłączenia energii elektrycznej (k. 245 akt admin.) oraz pismo [...]Sp. z o.o. odnośnie dostawy wody i odbioru ścieków (k. 247 ak admin.) Tym samym stwierdzenie zawarte w decyzji wzt wydanej w I instancji, że "uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji" jest przedwczesne, a co za tym idzie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp. Uchybienia tego nie dostrzegło SKO w [...], czym uchybiło przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję wzt, zaś oddalając skargę WSA w Krakowie uchybił przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 Ppsa. Ta okoliczność przesądza, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp, skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe przy spełnieniu łącznym oznaczonych warunków, w tym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Skoro w aktach sprawy brak potwierdzenia dla aktualnego w dacie podejmowania decyzji wzt zamierzonego przez inwestora sposobu zaopatrzenia projektowanego obiektu w energię cieplną, to naruszono prawo materialne, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Ustalenie to jest wystarczające dla uznania o skuteczności wniesionej skargi kasacyjnej, a konsekwencji także samej skargi.

H. Przedwczesne z kolei jest przesądzające rozstrzygnięcie o zasadności zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 11 lit b oraz art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa – polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez oddalenie skargi, pomimo braku ponowienia przez Prezydenta Miasta [...] wymaganego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w brzmieniu z [...] października 2019 r. z RZGW PGW Wody Polskie. Zagadnienie obligatoryjności trybu współdziałania organu I instancji z DRZGW PGW Wody Polskie nie było podnoszone w skardze, nie było przedmiotem uwagi sądu pierwszej instancji, nie było także do tej kwestii odniesienia w zaskarżonej decyzji. Zarówno sąd wojewódzki, jak i organ II instancji, nie zwrócili uwagi na sformułowanie zawarte w decyzji wzt: "Teren inwestycji zlokalizowany jest w obszarze obejmującym tereny narażone na zalewanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego rzeki Dunajec, oznaczonym na mapach zagrożenia powodziowego sporządzonych przez Wody Polskie".

Z akt sprawy nie wynika, aby projekt decyzji wzt w postępowaniu prowadzonym po wyroku II SA/Kr 1355/18 podlegał uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp. Wątpliwość w tym aspekcie potęguje okoliczność, iż pierwotnie wydana decyzja o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2018 r. była poprzedzona wystąpieniem Prezydenta Miasta [...] celem współdziałania z DRZGW PGW Wody Polskie, w motywach tej decyzji wyraźnie wskazano na milczące uzgodnienie z DRZGW PGW Wody Polskie. W uzasadnieniu decyzji wzt brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego zagadnienia.

W ocenie Sądu Naczelnego kwestia ta wymaga wyjaśnienia, a organ I instancji winien dostrzec, że z racji kontynuowania postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, na podstawie wniosku inwestora z 23 marca 2017 r. i potraktowania tego postępowanie jako w sprawie wszczętej i niezakończonej przed dniem wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017, poz. 1566) należy uwzględnić treść art. 546 ust. 7 cyt. ustawy. Brak w aktach sprawy jakiegokolwiek ustalenia w tym zakresie, gdy idzie o konieczność takiego współdziałania z organem właściwym z uwagi na przepisy Prawa wodnego uniemożliwia jednoznaczne przesądzenie o skuteczności sformułowanej w pkt 3) podstawy kasacyjnej. Brak wyjaśnienia tego zagadnienia dowodzi co najmniej naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji skuteczność wniesionej skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

I. Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji wpierw uzupełni postępowanie wyjaśniające w kierunkach wskazanych w pkt. G i H niniejszego uzasadnienia, a następnie podejmie właściwe orzeczenie. Organ ten weźmie pod rozwagę, że w przypadku ustalenia, że w sprawie konieczne jest dokonanie uzgodnienia z DRZGW PGW Wody Polskie, uprzednio dokonane w sposób milczący uzgodnienie projektu decyzji wzt, nie jest skuteczne w następnie prowadzonym postępowaniu, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z [...] kwietnia 2018 r.

J. W konkluzji powyższych wywodów należało dojść do wniosku, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się częściowo usprawiedliwione, a wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 Ppsa, należało uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

K. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.