Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1906/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. i J. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. i T. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy przez D. i T. D. ogrodzenia działek nr ewid. [...], [...] i [...] przy ul. C. w Laskach, gm. I. utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r.
Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku interesu prawnego J. i T. S. w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy uznając, że nie posiadają oni tytułu prawnego do w/w działek. Stwierdził, iż fakt powoływania się przez w/w na samoistne posiadanie nieruchomości pozostaje bez wpływu na byt postępowania administracyjnego, ma jedynie znaczenie w sprawie o zasiedzenie. Wskazał, iż kwestie własności nie podlegają kompetencjom organów administracji publicznej i jako takie nie mogą stanowić o przyznaniu J. i T. S. statusu stron postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Inspektor po przeanalizowaniu przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego w odniesieniu do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich stwierdził, iż J. i T. S. nie posiadają interesu prawnego przy merytorycznym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, natomiast w/w mają interes faktyczny.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i T. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie są stroną w niniejszym postępowaniu, gdyż nie przysługuje im interes prawny, podczas gdy w rzeczywistości skarżący jako samoistni posiadacze nieruchomości mają interes prawny w rozstrzygnięciu spraw tej nieruchomości dotyczących, a zatem mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2008 r. oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona i jako taka została oddalona. Jedyny zarzut jaki formułuje jej autor sprowadza się do błędnej wykładni art. 28 k.p.a. jakiej dokonał organ.
W ocenie skarżących samowola budowlana polegająca na ogrodzeniu trzech działek będących własnością określonych osób w stosunku do których skarżący wystąpili z wnioskiem o zasiedzenie i które są w ich samoistnym posiadaniu od 1969 r. stanowi wystarczający powód do uznania, iż mają oni interes prawny w domaganiu się rozbiórki tegoż ogrodzenia.
Zdaniem Sądu z powyższym stwierdzeniem nie można się jednak zgodzić. Ochrona jakiej domagają się skarżący mogła być bowiem realizowana w drodze procesu cywilnego. Skarżącym jako samoistnym posiadaczom działek, które zostały ogrodzone przez inne osoby przysługiwało roszczenie przewidziane w art. 344 kc tj. roszczenie o przywrócenie stanu poprzedniego i o zaniechanie naruszeń.
W postępowaniu toczącym się na takiej podstawie Sąd bada jedynie ostatni stan posiadania i fakt jego naruszenia nie rozpoznając samego prawa ani dobrej wiary pozwanego (art. 478 kpc). Przeszkodą w dochodzeniu prawa przewidzianego w art. 344 § 1 kc może być jednak upływ terminu o którym mowa w art. 344 § 2 kc.
W stanie faktycznym z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie posiadanie nieruchomości, która została ogrodzona nie powoduje więc, iż tylko z tego powodu (z powodu jej posiadania) posiadacz uzyskuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i to niezależnie od tego czy w stosunku do tejże nieruchomości wystąpił z wnioskiem przewidzianym w art. 172 kc (zasiedzenie nieruchomości). Oznacza to, iż organy administracji trafnie uznały, iż małż. S. nie przysługuje w niniejszym postępowaniu status strony.
Nie wykazali oni bowiem jako posiadacze spornych nieruchomości, że mają interes prawny w domaganiu się rozbiórki ogrodzenia tamże wzniesionego. Wykazali natomiast niewątpliwie, że mają interes faktyczny.
Artykuł 28 k.p.a. uznaje za stronę tylko tego czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, bądź też tego kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W/w interes prawny musi być oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, musi także bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej danego podmiotu. W przedmiotowej sprawie przepisem takim nie może być przepis kodeksu cywilnego dotyczący samoistnego posiadacza nieruchomości, którego zresztą skarżący nie powołują wprost. Nie zmienia tu istoty rzeczy także przywołane przez skarżących orzecznictwo sądowe. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r. wydana w sprawie OPS 11/99 (ONSA 2000, Nr 1 poz.6; LEX nr 38469) została wydana w zupełnie odmiennym stanie faktycznym. Dotyczyła ona uciążliwości dla środowiska powodowanych przez obiekt znajdujący się na nieruchomości sąsiedniej. Podobnie jest w przypadku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1995 r. (sygn. akt l SA 1868/94 - LEX nr 25054). Teza postawiona w uzasadnieniu tego wyroku odnosiła się do postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości, a więc postępowania, które miało inny przedmiot niż w sprawie będącej przedmiotem osądu.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 28 Kodeksu Postępowania Administracyjnego polegającego na przyjęciu, iż skarżący nie są stroną w niniejszym postępowaniu, bowiem nie posiadają interesu prawnego, podczas gdy będąc samoistnymi posiadaczami nieruchomości władającymi nią jak właściciele mogą żądać rozstrzygania o istotnych okolicznościach nieruchomości, a naruszenie przepisów procesowych miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wnieśli uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że pismem z dnia 26 listopada 2007 skarżący J. i T. S. zwrócili się do organów nadzoru budowlanego w sprawie naruszającej ich prawa samowoli budowlanej i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia działek nr ewidencyjny: [...], [...], [...] przy ulicy [...] w L.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął na stanowisku, iż skarżący nie wykazali interesu prawnego w dochodzeniu swoich praw i decyzją nr [...] z dnia 14.08.08 umorzył postępowanie administracyjne. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał tę decyzję. Wojewódzki Sąd Adminstracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniesionej skargi, skargę tę oddalił uznając, iż jest nieuzasadniona.
Niewątpliwie, jest to poważne zagadnienie, od którego rozstrzygnięcia zależy dalszy los postępowania, a zatem mające wpływ na wynik sprawy. W swoim uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny najwięcej miejsca poświęcił rozważaniom jakiej ochrony mogą spodziewać się skarżący w postępowaniu cywilnym o naruszenie posiadania. W efekcie Sąd doszedł do przekonania, iż mają interes faktyczny w dochodzeniu ochrony ich praw w postępowaniu cywilnym, natomiast nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.
Przy takiej argumentacji, organy administracji budowlanej musiałyby sankcjonować każdą samowolę budowlaną przy braku uprawnionego skarżącego.
Organy nadzoru budowlanego i w ślad za nimi WSA uważają, iż samoistne posiadanie nieruchomości nie pozwala na prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do ochrony różnych elementów prawa z niego wypływających. Możliwość ochrony posiadania w postępowaniu cywilnym nie powinna przeszkadzać, ani wykluczać możliwości ochrony praw posiadacza w postępowaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W mniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 §2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego Sąd odwoławczy był związany granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona wnosząca skargę kasacyjną wskaże, jako jej zdaniem naruszony, konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, to Sąd nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Brak wyraźnego wskazania takiego przepisu, o ile nawet z przytoczeń strony wynika, jaki inny przepis powinna powołać jako naruszony, nie pozwala sądowi odwoławczemu na rozważanie wpływu jego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy.
Bezskuteczne też byłoby przytoczenie takich innych przepisów po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, przykładowo w wystąpieniu ustnym na rozprawie. Nie ma natomiast znaczenia procesowego ewentualna omyłka strony przy określaniu procesowego czy materialnoprawnego charakteru przepisu. Istotne jest natomiast, że zarzuty naruszenia prawa powinny zostać uzasadnione w skardze kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.) bądź w późniejszych przytoczeniach strony (art. 183 §1 p.p.s.a.). Bezskuteczne byłoby jednak, jak już zaznaczono, wskazanie w ramach nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, nowych przepisów jako również naruszonych. Oczywiście sąd kasacyjny nie jest związany przytoczonym przez stronę uzasadnieniem wskazanej przez nią podstawy kasacyjnej.
W niniejszej sprawie, jak wskazano na wstępie, skarżący podali jako jedyny naruszony przepis art. 28 k.p.a., zaliczony przez nich do przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzili jedynie, że są posiadaczami samoistnymi ogrodzonych samowolnie działek nr [...], [...] (powinno być [...]) i [...], zaś samowola ta narusza ich prawa (bliżej nieopisane) lub "różne elementy prawa" wpływające z samoistnego posiadania nieruchomości. Dopiero na rozprawie, czyli w sposób procesowo bezskuteczny, skarżący powołali jako prawnomaterialne źródło przysługującego im interesu prawnego przepisy art. 342 kodeksu cywilnego (ustanawiający zakaz samowolnego naruszania posiadania) i art. 347 kodeksu cywilnego (posesoryjne roszczenie o wstrzymanie budowy, które wygasa po upływie miesiąca od rozpoczęcia budowy).
Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, zarówno z uwagi na wadliwe sformułowanie zgłoszonego zarzutu, jak i jego bezzasadność.
Zwraca uwagę, że odnośnie kwalifikacji skarżących jako samoistnych posiadaczy nieruchomości, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód prawny jest niekonsekwentny. Nie ulega przecież wątpliwości, że istnienie posiadania uzależnione jest od faktycznego władania rzeczą. Sąd I instancji tymczasem najpierw wywodzi, że w wyniku ogrodzenia działek będących we władaniu skarżących, utracili oni ich posiadanie, a kolejno utracili roszczenie o przywrócenie posiadania z uwagi na wpływ terminu przewidzianego w art. 344 §2 k.c. Dalej jednak Sąd ten dokonał oceny, czy skarżący jako samoistni posiadacze nieruchomości posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przeprowadzenie tej oceny Sąd I instancji uzasadnił okolicznością uczestniczenia skarżących w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości przed sądem powszechnym. W niniejszej sprawie wymagał zatem rozstrzygnięcia problem prawny, czy przymiot strony posiada podmiot, który twierdzi, że nabył własność nieruchomości przez zasiedzenie, jednak nie uzyskał potwierdzenia tego nabycia w odpowiednim postępowaniu przed sądem powszechnym, a ponadto utracił samoistne posiadanie tej nieruchomości przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez inny podmiot na tej nieruchomości.
W skardze kasacyjnej skarżący nie przedstawili omawianej problematyki prawnej. Przyznali jedynie, że złożyli do organu nadzoru budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, której skutkiem było pozbawienie ich posiadania nieruchomości, gdyż w ich ocenie wydany w tym postępowaniu nakaz rozbiórki ogrodzenia umożliwi im odzyskanie utraconego posiadania. To w nawiązaniu do tych przytoczeń i oczekiwań skarżących, Sąd I instancji wyraził pogląd, że ochrony naruszonego posiadania powinni skarżący dochodzić przed sądem powszechnym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym. Ocenę taką sąd odwoławczy podziela. Organ nadzoru budowlanego nie jest bowiem powołany do rozstrzygania o przywróceniu naruszonego posiadania.
Jak już wskazano, samo wadliwe sformułowanie zarzutu kasacyjnego, pozbawiło w istocie sąd odwoławczy możliwości dokonania oceny prawnej zaskarżonego wyroku. Jak bowiem podkreśla się w licznym orzecznictwie sądowo administracyjnym (przykładowo wyroki NSA z dnia 17 maja 2007r. II OSK 781/06, z dnia 29 maja 2008r. I OSK 826/07, z dnia 18 listopada 2008r. I OSK 1634/07, z dnia 20 listopada 2008r. II OSK 1408/07 oraz z dnia 2 kwietnia 2009 r. I OSK 518/08), przepis art. 28 k.p.a. nie tylko posiada charakter materialnoprawny, ale przede wszystkim nie stanowi on samoistnej normy prawnej, gdyż ustalenie interesu prawnego wymaga powołania innego, konkretnego przepisu prawa (zazwyczaj prawa materialnego), z którego dany podmiot wywodzi posiadanie interesu prawnego. W skardze kasacyjnej takiego przepisu prawnego nie przytoczono. Jak stanowi art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Przy omawianiu pojęcia interesu prawnego tradycyjnie podkreśla się, że wynika on z konkretnego przepisu, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu administracji publicznej z zamiarem zaspokojenia określonej potrzeby. Interes faktyczny oznacza zaś sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa stanowiącymi podstawę żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Brak wskazania przez skarżących takiego przepisu w skardze kasacyjnej oznacza, że wbrew przytoczeniom skarżących sąd odwoławczy nie mógł rozważać, czy w zaskarżonym wyroku prawidłowo odmówiono im przymiotu strony.
Tradycyjnie również podaje się wymagane cechy interesu prawnego, który powinien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W odniesieniu do podmiotu, który dopiero realizuje roszczenie o nabycie prawa własności nieruchomości z uwagi na jej długoletnie posiadanie samoistne, nie występuje cecha aktualności i obiektywnej sprawdzalności przysługującego mu interesu w postępowaniu administracyjnym. Przysługujący temu podmiotowi interes realizuje on właśnie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dopiero uwzględnienie roszczeń posiadacza przez sąd powszechny uzasadniałoby powstanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowolnej zabudowy nieruchomości.
Wymaga zaznaczenia, że oczywiście istnieją określone rodzaje spraw administracyjnych, w których norma prawna przewiduje udział w charakterze strony podmiotów władających nieruchomością w dany sposób, jak też, z uwagi na niedookreślony charakter kategorii interesu prawnego dopuszczalne byłoby rozważanie na gruncie szczególnych okoliczności faktycznych określonej sprawy, przyznanie długoletnim samoistnym posiadaczom nieruchomości interesu prawnego w pewnych sprawach administracyjnych. Nie ma potrzeby rozwijania tej problematyki w nin. sprawie, skoro nie została poruszona w skardze kasacyjnej, nie istnieją zaś szczególne przepisy prawne, przewidujące w postępowaniu w sprawach samowoli budowlanych innych podmiotów mających interes prawny poza inwestorem (sprawcą samowoli budowlanej) oraz właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości.
Należy powtórzyć, że przedmiotem oraz celem postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej nie jest ochrona posiadania utraconego wskutek dopuszczenia się tej samowoli, zaś podmiot podejmujący dopiero starania o nabycie prawa własności nieruchomości nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Można jeszcze wzmiankować, szczególnie w nawiązaniu do wniosku pełnomocnika inwestorów o odrzucenie skargi kasacyjnej, że niewątpliwe każda skarga kasacyjna powinna zawierać wskazanie przepisów stosowanych w postępowaniu sądowym i naruszonych przez Sąd I instancji, połączone z przytoczeniem przepisów procedury sądowej. Jednakże przytoczenie chociażby jednego, konkretnego przepisu prawnego wyczerpuje przesłankę konstytutywną skargi kasacyjnej w postaci przytoczenia podstawy kasacyjnej (art. 174, art. 176 p.p.s.a.), zaś powinnością sądu odwoławczego jest jej rozpoznanie merytoryczne i odniesienie się do wszelkich przytoczonych zarzutów (patrz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r. I OPS 10/09, w szczególności pkt III.2 uzasadnienia).
Realizując powinność odniesienia się do wszelkiej argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, wypada na koniec wspomnieć, że oczywiście bezzasadny był pogląd skarżących, jakoby przy braku uprawnionego skarżącego organy administracji budowlanej musiałyby sankcjonować każdą samowolę budowlaną. W nin. sprawie nie ulegało wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na wniosek skarżących. Niewątpliwie zaś umorzył postępowanie na podstawie art. 105 §1 k.p.a. po stwierdzeniu, że wniosek nie pochodził od strony legitymowanej do żądania wszczęcia postępowania. Wbrew obawom skarżących, z natury funkcji spełnianych przez organy nadzoru budowlanego, ale również z uwagi na specyfikę postępowania prowadzonego na wniosek, organy te zazwyczaj prowadzą postępowanie z urzędu. Do skutecznego zawiązania takiego postępowania niezbędny jest udział strony, którą w sprawach samowoli budowlanych będzie jej sprawca. Wniosek innych podmiotów bądź ich udział w postępowaniu, wcale nie stanowi niezbędnej przesłanki wszczęcia czy też zaistnienia postępowania administracyjnego w tych sprawach.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna uległa oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.