Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/GL 373/11, oddalił skargę J. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 marca 2011 r., nr SO/Ia/5110/282/10, w przedmiocie wymeldowania.
W motywach wyroku Sąd powołał następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:
Pismem z dnia 11 maja 2010 r. M. G. wystąpiła o wymeldowanie męża J. G. z pobytu stałego w lokalu przy ul..... w R., w którym nie przebywa od marca 2007 r. Do wniosku dołączono kserokopię odpisu z księgi wieczystej nr..., z której wynika, że M. G. jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z dnia 14 października 2010 r., nr SO-51151-00020/10, Burmistrz Radlina orzekł o wymeldowaniu J. G. z pobytu stałego z przedmiotowego lokalu. Jednakże wskutek odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 13 grudnia 2010 r., nr SO/Ia/45110/282/10, uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz ustalenia daty i charakteru opuszczenia lokalu przez J. G., a mianowicie, czy było ono dobrowolne, czy też wymuszone, a także wyjaśnienia, czy zamieszkuje on w innym pomieszczeniu na terenie posesji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 3 lutego 2011 r., nr SO-51151-00020/10, powtórnie orzekł o wymeldowaniu J. G. z pobytu stałego w lokalu przy ul... w R..
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ administracji wskazał przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.), zw. dalej ustawą. W oparciu o wynik oględzin z dnia 14 stycznia 2011 r. Organ I instancji ustalił bowiem, że w budynku mieszkalnym stanowiącym własność M. G., zamieszkuje wielopokoleniowa rodzina, zaś J. G. w nim nie przebywa, nie mieszka, nie nocuje i nie stołuje się. Przesłuchany wówczas J. G. zeznał, że sporny lokal opuścił na przełomie 2009/2010 na jeden miesiąc, kiedy to przebywał za granicą u córki swojej koleżanki. Po powrocie okazało się, że pokój został pod jego nieobecność zajęty przez byłą żonę i jej konkubenta.
W związku z brakiem miejsca w domu wyprowadził się do swojej koleżanki, gdzie nadal przebywa. Zamierza jednak zamieszkać w przybudówce nad garażem po jej wyremontowaniu. Obecnie nie nadaje się ona do zamieszkania. Podał też, że nie starał się w żadnych instytucjach o przywrócenie praw do lokalu.
Natomiast M. G. i dorosłe dzieci stron zeznały, że J. G. opuścił lokal w 2007 r. i nie zamieszkuje w przybudówce nad garażem. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że co prawda J. G. miał utrudnione zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu, lecz nie czynił starań o powrót do niego, co należy kwalifikować jako dobrowolne opuszczenie miejsca pobytu stałego. Obecnie zaś jego centrum życiowe znajduje się pod innym adresem. Stąd też spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji o wymeldowaniu.
W odwołaniu od decyzji J. G. wniósł o jej uchylenie z powodu braku wszechstronnej analizy materiału dowodowego, uniemożliwieniu mu udziału w postępowaniu i dowolnego przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do jego wymeldowania w sytuacji, gdy strony nadal są małżeństwem, codziennie przebywa w tym lokalu, przeprowadza remonty pomieszczeń, wstawia okna i przystosowuje je do normalnego zamieszkania. W remontowanym pomieszczeniu znajdują się też jego rzeczy osobiste. Odwołujący się podtrzymał też zarzut, że został wyrzucony ze swojego pokoju, którego nigdy nie miał zamiaru opuścić, gdyż stanowi on dorobek małżeński, a poza tym nie ma innego lokalu, w którym mógłby zamieszkać.
Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody Śląskiego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Po omówieniu zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że fakt opuszczenia przez J. G. lokalu przy ul.... c jest bezsporny. Zdaniem organu, w sytuacji, gdy nie podjął on kroków prawnych celem powrotu do niego, należy też przyjąć, że opuszczenie spornego lokalu ma charakter trwały i dobrowolny. Za nieistotny w sprawie uznano zaś fakt, że odwołujący się deklaruje zamiar powrotu do lokalu oraz pozostawił tam rzeczy osobiste. Nadto, za bezpodstawne uznano zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a. Stąd też odwołania nie uwzględniono.
W skardze do sądu administracyjnego J. G. wniósł o uchylenie decyzji organów i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz błędne przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do wymeldowania w sytuacji, gdy na terenie nieruchomości nadal znajdują się jego rzeczy osobiste i nadal tam przebywa. Skarżący ponowił też twierdzenia zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wniósł o dopuszczenie dowodu z dołączonego wyroku rozwodowego, uznającego wyłączną winę M.G. w rozkładzie pożycia, co było przyczyną wyrzucenia jego rzeczy do garażu i zmuszenia go do czasowego opuszczenia mieszkania bez jego winy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Uczestniczka M. J. (poprzednio G.) w piśmie z dnia 3 listopada 2011 r. wniosła o "podtrzymanie" decyzji o wymeldowaniu byłego męża z jej nieruchomości. Wyjaśniła, że wyrzuciła do garażu rzeczy osobiste skarżącego, których nie używał i pozostawił w domu. Podała też, że dopiero kiedy wystąpiła o wymeldowanie skarżącego, przystąpił do remontu budynku, ale nadal nie mieszka na terenie posesji.
W toku rozprawy sądowej skarżący podał, że po zakończeniu pracy w systemie 8 – dniowym przebywa na spornej posesji w budynku gospodarczym i tam też nocuje. Nie ma bowiem innego miejsca zamieszkania. Oświadczył, że nie jest i nie był nigdzie zameldowany na pobyt czasowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem postępowania - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a.
W niniejszej sprawie zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że fakt opuszczenia przez J. G. lokalu, w którym był zameldowany na pobyt stały, nie budzi żadnych wątpliwości. Sporna jest jedynie data, kiedy skarżący opuścił dom przy ul.... w R.. Jednak nawet przy przyjęciu wiarygodności zeznań skarżącego, złożonych w dniu 14 stycznia 2011 r., że opuścił on zajmowany przez siebie pokój na przełomie 2009/2010 roku i już do niego nie powrócił, gdyż pokój został zajęty przez M. G. (obecnie Janosz) i jej konkubenta, Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów administracji, że spełnione zostały przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy. Nie zmienia postaci rzeczy fakt pozostawienia na terenie posesji ubrań i deklaracja skarżącego co do zamiaru zamieszkania w remontowanym budynku gospodarczym.
Skarżący sam podał, że dopiero od dwóch dni prowadzi prace budowlane w tym budynku, gdyż obecnie nie nadaje się do zamieszkania z powodu braku ogrzewania. Taki stan rzeczy potwierdził też skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Z treści odwołania wynika jednoznacznie, że pobyty skarżącego na terenie posesji związane są z prowadzonymi przez niego pracami remontowymi. Poza sporem jest, że skarżący nie poczynił żadnych kroków prawnych w celu zamieszkania w budynku mieszkalnym na terenie posesji, w której był zameldowany na pobyt stały.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowo organy obydwu instancji uznały, że zaniechanie skarżącego należy kwalifikować jako rezygnację z zamiaru powrotu do lokalu, którego opuszczenie zostało wymuszone przez działania innych osób, co potwierdza wyrok Sądu Okręgowego w Gliwicach z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II RC 844/10, mocą którego orzekając rozwód, nie określono sposobu korzystania z mieszkania. Wyrok ten został zmieniony wskutek apelacji J. G. wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt V ACa 57/11 jedynie w zakresie orzeczenia o winie w ten sposób, że uznano wyłączną winę M.G.. Oznacza to, że w toku sprawy rozwodowej, prowadzonej równolegle ze sprawą o wymeldowanie, skarżący nie dochodził ochrony prawnej w celu przywrócenia utraconego posiadania lokalu, w którym był zameldowany na pobyt stały. Po uprawomocnieniu się wyroku rozwodowego, co nastąpiło jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, roszczenie skarżącego wygasło.
Przepis art. 344 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93), zw. dalej k.c., stanowi bowiem o rocznym przedawnieniu roszczeń z tego tytułu. Okres ten upłynął zaś na początku 2011 r. nawet przy przyjęciu daty opuszczenia lokalu, wskazanej przez skarżącego (przełom 2009/2010 r.). Mając na uwadze tak długi okres niezamieszkiwania skarżącego w przedmiotowym lokalu i brak jego zameldowania na pobyt czasowy pod innym adresem, Sąd Wojewódzki przyjął, że skarżący nie dopełnił obowiązku meldunkowego, określonego ustawą. Obowiązek ten polega w szczególności na zameldowaniu się pod oznaczonym adresem przed upływem czwartej doby (art. 10 ust. 1 ustawy) oraz wymeldowaniu się z pobytu stałego rozumianego jako zamieszkiwanie pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy). Regulacja ustawy jednoznacznie stanowi też, że zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu (art. 9 ust. 2b ustawy – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r., nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 93, poz. 887)).
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zmiana stanu prawnego jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34). Trybunał wskazał bowiem, że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Wprowadzony ustawą obowiązek meldunkowy ma na celu prawidłowe wykonywanie przez organy władzy publicznej ich funkcji i należy go uznać za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki.
Sąd Wojewódzki mając na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego i aktualny stan prawny uznał, że w istocie skarżący zmierza do wykazania swoich uprawnień do przebywania na terenie posesji w związku z poczynionymi nakładami. Jednak kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji o jego wymeldowaniu z pobytu stałego. Podobnie Sąd Wojewódzki ocenił fakt podjęcia działań w celu przystosowania do zamieszkania lokalu w innym budynku na terenie posesji. W dacie orzekania przez organy administracji skarżący tam nie zamieszkiwał, co wynika jednoznacznie z jego zeznań i późniejszego odwołania od decyzji organu I instancji. Stąd też w istocie stan faktyczny sprawy był bezsporny, a zatem chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego bezpodstawnie skarżący wskazał na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Protokół z dnia 21 stycznia 2011 r. dokumentuje fakt zapoznania się skarżącego z aktami sprawy, zaś w postępowaniu przed organem odwoławczym nie zostały przeprowadzone żadne czynności dowodowe i nie było potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, ani też nie wnioskowała o to żadna ze stron.
Organy administracji nie naruszyły też prawa materialnego i dokonały prawidłowej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy. Pozostawienie na terenie posesji rzeczy osobistych i deklaracja zamieszkania na terenie posesji w przyszłości, nie mają znaczenia prawnego w sytuacji, gdy skarżący co najmniej od początku 2010 r. zamieszkuje w innym lokalu bez dopełnienia obowiązku meldunkowego, co wskazuje na fikcyjność zameldowania pod spornym adresem.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. G., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 2 ustawy przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie;
2)naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 1 §1 i 2, ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zw. dalej p.u.s.a., oraz art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przyczynić się do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i w efekcie do wydania prawidłowej decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.
Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Ponieważ nie wskazano w petitum skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu na czym miałoby polegać błąd interpretacyjny Sądu Wojewódzkiego lub też niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma dostatecznych danych pozwalających ustosunkować się do tak sformułowanego zarzutu. Wprawdzie z niektórych fragmentów uzasadnienia może wynikać, że skarżącemu chodzi o takie rozumienie stanu faktycznego sprawy, który wskazywałby na brak dobrowolności opuszczenia przez stronę skarżącą lokalu należącego do byłej małżonki, nie mniej zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodu prawnego, który pozwalałaby na powiązanie tezy o braku dobrowolności opuszczenia lokalu z treścią wskazanego wyżej przepisu, który nie zawiera w swej dyspozycji relacji odnoszącej się do sposobu opuszczenia lokalu.
Podkreślając też znaczenie przytoczonej wyżej tezy, autor skargi kasacyjnej zdaje się zapominać, że w treści zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki oceniał podstawy wymeldowania z uwzględnieniem sytuacji mieszkaniowej w aspekcie postępowania rozwodowego stron, w tym wskazał na niepodejmowanie przez skarżącego kasacyjnie ochrony prawnej w celu utraconego posiadania, oraz na fakt przedawnienia roszczeń z tego tytułu.
Za równoznaczną z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy należy zaś uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1369/11,LEX nr 1291933).
Ponadto, odnosząc się do argumentacji, że po opuszczeniu lokalu skarżący kasacyjnie wyrażał zamiar i wolę powrotu do budynku należącego do jego byłej żony, a także że podjął w nim prace remontowe zamierzając zamieszkać w jednym z pomieszczeń, pamiętać należy, że ocena decyzji kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki dokonywana była na tle stanu faktycznego opartego na protokołach oględzin i zeznaniach świadków z okresu w którym skarżący kasacyjnie nie zamieszkiwał w lokalu, który przedtem zajmowali małżonkowie. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że skoro ewidencja osób wyrażająca się m.in. w obowiązku meldunkowym ma na celu jedynie potwierdzenie faktu zamieszkiwania określonej osoby w określonym lokalu, to stwierdzenie, iż dana osoba pod tym adresem nie zamieszkuje i opuściła lokal w warunkach opisanych wyżej, to wymeldowanie takiej osoby jest w pełni uzasadnione.
Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy okazał się zatem nieusprawiedliwiony.
Jeżeli tak, to nie mógł również okazać się usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przyczynić się do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i w efekcie do wydania prawidłowej decyzji.
Przeciwnie, materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w zakresie wymaganym do oceny, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istnieją podstawy do prawidłowego zastosowania subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normę opisaną w art. 15 ust. 2 ustawy był, w związku z powyższymi wywodami Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zupełności wystarczający. Sąd Wojewódzki przeprowadził zatem kontrolę zaskarżonej decyzji nie naruszając przepisów proceduralnych ujętych w zarzucie skargi kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.