Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1196/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnowa decyzją z dnia [...] maja 2000 r., działając na podstawie art. 48 i art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał [...] Sp. z o.o. rozbiórkę wiaty magazynowej o wymiarach 6,90 x 7,00 m usytuowanej w narożniku ściany żelbetowej i istniejącej wiaty stalowej na działce nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Swoje rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego uzasadnił ustaleniami wynikającymi z oględzin przeprowadzonych w dniu 18 kwietnia 2000 r., w trakcie których stwierdzono, że na działce nr [...] istnieje wiata magazynowa o wymiarach w rzucie 6,90 x 7,0 m. Posiada ona bramę stalową i jest pokryta blachą trapezową. Ścianę zachodnią wiaty wykonano z siporexu. Według oświadczenia złożonego do protokołu, obiekt ten został wybudowany w 1999 r. bez wystąpienia o pozwolenie na jej budowę.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2003 r. uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na potrzebę uwzględnienia nowego stanu prawnego związanego z nowelizacją prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).
W toku ponownie prowadzonego postępowania, w dniu 24 października 2003 r. pracownicy PINB dla Miasta Tarnowa przeprowadzili kolejne oględziny na nieruchomości, podczas których doprecyzowano, iż dach samowolnie wybudowanej wiaty ma spadek w kierunku granicy z działką nr [...] obr. [...]. Ustalono także, że teren, na którym zlokalizowana jest działka nr [...] obr. [...] w [...], nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnowa decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nakazał [...] Sp. z o.o. rozbiórkę obiektu magazynowego o konstrukcji stalowej wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] przy granicy z działkami nr [...] i [...] obr. [...]. Powyższa decyzja wskutek odwołania spółki została uchylona decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2004 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę między innymi na nieprecyzyjne rozstrzygnięcie, a także brak ustaleń, które powinien poczynić organ I instancji w odniesieniu do kwalifikacji prawnej spornego obiektu.
W toku ponownie prowadzonego postępowania, w dniu 31 sierpnia 2004 r. pracownicy PINB dla Miasta Tarnowa przeprowadzili kolejne oględziny podczas których ustalono, że obiekt magazynowy składa się z jednej ściany murowanej oraz pozostałych ścian z blachy trapezowej, przymocowanych do słupów stalowych z kształtowników. Wejście do obiektu jest przez stalową bramę przesuwną. Ponadto obiekt nie posiada otworów okiennych w północnej ścianie. W środku podłoże betonowe. Układ konstrukcyjny obiektu składający się ze stalowych słupów oraz ściany murowanej posadowiony jest na fundamentach własnych. Obiekt dobudowany jest do istniejącego obiektu o konstrukcji stalowej, względem którego nie toczy się postępowanie administracyjne. Obiekt wykorzystywany jest w celach magazynowych. Prezes spółki M. P. oświadczył, że obiekt powstał w 1998 r.
W dniu 7 listopada 2013 r. przeprowadzone zostały ponowne oględziny, które wskazywały, że w stosunku do oględzin przeprowadzonych w 2004 r. nie zaszły zmiany odnoszące się do spornego obiektu magazynowego.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnowa, działając na podstawie art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku magazynowego, nakładając jednocześnie na spółkę [...] jako inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 3 miesięcy, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wobec stwierdzenia, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego ww. postanowieniem obowiązku w zakreślonym terminie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnowa decyzją z dnia [...] maja 2014 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1, ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazał [...] Sp. z o.o. rozbiórkę budynku magazynowego zlokalizowanego pomiędzy budynkiem socjalnym a budynkiem magazynowym w północno – wschodniej części działki nr [...] w zbliżeniu do granicy z działką nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
W związku z wniesionym przez [...] Sp. z o.o. odwołaniem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 136 i art. 123 k.p.a., zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnowa uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dokonanie oględzin przedmiotowego obiektu o funkcji magazynowej, sporządzenie jego dokumentacji fotograficznej oraz szkicu sytuacyjnego. Wykonując powyższe zobowiązanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnowa zawiadomił pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. spółkę o oględzinach dotyczących budowy budynku magazynowego na działce nr [...], mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Oględziny te zostały przeprowadzone w dniu 7 maja 2015 r. w obecności Prezesa Zarządu Spółki [...] (A. P.).
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego o nakazaniu [...] Sp. z o.o. rozbiórki budynku magazynowego o długości 12,60 m (od strony działki nr [...]) i 6,40 m + 6,20 m (od strony południowej) o szerokości 5,33 + 1,50 m (od strony budynku socjalnego) i 2,20 m (od strony działki [...]) zlokalizowanego pomiędzy budynkiem socjalnym a budynkiem magazynowym, w północno-wschodniej części działki nr [...] obr. [...] w zbliżeniu do granicy z działką nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że rozstrzygnięcie kontrolowanej decyzji było nieprecyzyjne odnośnie do określenia wymiarów przedmiotowego budynku, który podlega rozbiórce, wobec czego organ odwoławczy, korzystając z kompetencji reformatoryjnych, doprecyzował nakaz rozbiórki kierując się zapisami i szkicami protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 maja 2015 r., w którym określono i opisano szczegółowo wymiary i konstrukcję przedmiotowego budynku magazynowego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że analiza materiału dowodowego, w tym w szczególności protokołów oględzin, szkiców sytuacyjnych oraz dokumentacji fotograficznej z dnia 7 maja 2015 r., 18 kwietnia 2000 r., 24 października 2003 r., 31 sierpnia 2004 r. doprowadziła do konkluzji, iż na działce nr [...] obr. [...] w [...] w latach 1998/1999 zrealizowany został obiekt o funkcji magazynowej wsparty jedynie w części na północnej ścianie uprzednio istniejącego budynku magazynowego.
Przedmiotowy obiekt posiada konstrukcję samonośną. Przedmiotowy budynek magazynowy nie stanowi całości funkcjonalnej z sąsiednim budynkiem magazynowym. Ponadto niniejszy budynek magazynowy jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Funkcję przegród pełnią ściana murowana oraz blachy trapezowe przytwierdzone do słupów stalowych posiadających fundamenty. Budynek posiada także dach. Powyższe potwierdza, że wskazanego obiektowi należy nadać kwalifikację prawną "budynku" w znaczeniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie inwestor nie skorzystał z prawa do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, co skutkowało koniecznością wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji orzekającej o nakazaniu jego rozbiórki.
Oddalając skargę [...] Sp. z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że organ nadzoru budowlanego ustalając w niniejszej sprawie realizację w ramach samowoli budowlanej obiektu budowlanego objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując postanowieniem z dnia 7 stycznia 2014 r. inwestora do wykonania obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Niesporne w sprawie jest, że pomimo upływu wskazanego w tym postanowieniu terminu, skarżący nie wykonał nałożonych przez organ I instancji obowiązków. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki.
Sąd jednocześnie wyjaśnił, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu postawione organom nadzoru budowlanego zarzuty były bezpodstawne, albowiem organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako budynek. Jest on bowiem trwale związany z gruntem (osadzony na fundamentach), wydzielony ścianami i posiada dach – co odpowiada definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Okoliczności te organ ustalił w niekwestionowanym przez skarżącego (podpisanym przez niego bez uwag) protokole z dnia 7 maja 2015 r. Brak było tym samym podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 o art. 80 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka z o.o., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 79 § 1 w zw. z art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o dowodzie z oględzin na nieruchomości i w konsekwencji uniemożliwienie jej wzięcia udziału w przeprowadzeniu tegoż dowodu, co pozbawiło skarżącą możliwości obrony swoich praw, a tym samym procedowanie w sprawie niezgodnie z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
- - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz brak ze strony organu woli pełnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieprzekonujące dowody i na podstawie ustaleń noszących znamiona dowolnych, co wpłynęło na treść orzeczenia organu orzekającego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wskazała, że za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 79 k.p.a., albowiem w niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, iż strona nie została w ogóle poinformowana o terminie oględzin nieruchomości. O przeprowadzonych oględzinach nieruchomości stanowiącej własność skarżącej spółki strona dowiedziała się dopiero z otrzymanej decyzji. W związku z powyższym nie miała możliwości przygotowania się do realnego udziału w przeprowadzeniu dowodu, a więc przygotowanie wyjaśnień, zgromadzenie dla poparcia swoich twierdzeń dalszych dowodów (np. dokumentów).
W ocenie skarżącej spółki doszło zatem do naruszenia obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu oraz obowiązku zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Tym samym podzielić również należy zarzuty skargi odnośnie do naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sprawie niezgodnie z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie skarżącej spółki, zaskarżona decyzja zostały oparte na ustaleniach, które uznać należy za nieprawidłowe, niezupełne, nielogiczne i nieprzekonywujące. Poczynione przez organy ustalenia nie znajdują potwierdzenia w całokształcie materiału dowodowego, który nie został zebrany wyczerpująco, przy braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Decyzja organu I instancji posiada cechy dowolności, natomiast rozstrzygnięcie organu II instancji nie podjęte zostało z rozważeniem istotnych okoliczności faktycznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną spółki podjął próbę podważenia ustaleń faktycznych, na jakich oparł się Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując, że w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty magazynowej o wymiarach 6,90 x 7,00 m usytuowanej na działce nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] nie wystąpiły warunki do jej legalizacji, co powodowało, że koniecznym było orzeczenie o nakazie jej rozbiórki. Próba ta nie mogła się jednakże udać, uwzględniając, że postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie został w żaden sposób uzasadniony. Nie stanowi bowiem o uzasadnieniu zarzutu wskazanie przez stronę, że organowi administracji publicznej nie można przypisać "woli" wyjaśnienia sprawy, a dowody, na których tenże organ się oparł, zdaniem strony skarżącej, są "nieprzekonujące", co decydować ma o tym, że dokonane ustalenia "noszą znamiona dowolnych".
Trudno uznać, by powyższy wniosek został uzupełniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skoro argumentacja spółki ograniczyła się do stwierdzenia, że "zgromadzony materiał dowodowy budzi istotne wątpliwości co do ustalenia konieczności rozbiórki wskazanego budynku".
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że tak formułowane uzasadnienie podstaw kasacyjnych, jeżeli dokonać analizy ich treści, w istocie sprowadza się do wysunięcia przez stronę dwóch powiązanych ze sobą twierdzeń. Pierwsze z nich polega na ogólnym wskazaniu, jakie reguły kształtują prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ administracji publicznej, drugie zaś sprowadza się do lakonicznego zauważenia, że te reguły w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym nie zostały spełnione. Temu ostatniemu wnioskowi nie towarzyszą jednakże jakiekolwiek szczegółowe rozważania, w których strona w skonkretyzowany sposób wskazałaby, jakie okoliczności i dlaczego nie zostały, jej zdaniem, w sprawie udowodnione, które dowody wykorzystane przez organ dotyczące wybudowanej wiaty magazynowej nie mogły być uznane za świadczące o nielegalności robót budowlanych, które twierdzenia organu pozostają nielogiczne, czy wreszcie, co sprawia, że istnieją wątpliwości, że wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja powinna orzekać o nakazie rozbiórki spornego obiektu.
Powyższe powoduje, że merytoryczna kontrola postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie była przez Naczelny Sąd Administracyjny możliwa, skoro pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną spółki odstąpił od merytorycznego wyjaśnienia, z czym wiązać należy zasadność tego zarzutu. W uzasadnieniu wyroku Sąd szczegółowo przedstawił które ustalenia faktyczne i dlaczego dowodzą, że sporny obiekt budowlany został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej i jakie przyczyny kazały uznać, że przyjęty stan faktyczny odpowiadał dyspozycji art. 48 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje powodów, by te ustalenia w jakiejkolwiek części traktować jako nieprawidłowe.
Powyżej zauważona wadliwość obciąża również i drugą z podstaw kasacyjnych. Poprzez odwołanie się do art. 79 § 1 w zw. z art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. skarżąca spółka zarzuciła, że nie została zawiadomiona "o dowodzie z oględzin na nieruchomości", co w konsekwencji miało jej uniemożliwić wzięcie udziału w przeprowadzeniu tego dowodu. Rozszerzając swoje wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podała, że o "[...] przeprowadzonych oględzinach nieruchomości stanowiącej własność skarżącej spółki, strona dowiedziała się dopiero z otrzymanej decyzji". Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony jest możliwości ocenienia, odnośnie do której czynności procesowej podjętej przez organ - rozumianej jako "oględziny nieruchomości" - odnosić zarzut strony, skoro skarga kasacyjna nie wyjaśnia w żaden skonkretyzowany sposób, czego zarzut ten dotyczy, tj. kiedy wskazane przez stronę oględziny, w których nie uczestniczyła, miały mieć miejsce.
Należy przypomnieć, że w toku postępowania prowadzonego w latach 2000-2015 oględziny wiaty magazynowej usytuowanej na działce nr [...] były przeprowadzane w dniach: 18 kwietnia 2000 r., 24 października 2003 r., 31 sierpnia 2004 r., 7 listopada 2013 r. i 7 maja 2015 r., co powoduje, że strona była zobowiązana wskazać prawidłowość której czynności dowodowej organu podważa w złożonej skardze kasacyjnej. Stwierdzenie, że o przeprowadzonych oględzinach spółka dowiedziała się z treści doręczonej jej decyzji może wskazywać, iż jej zarzut dotyczy oględzin obiektu, które bezpośrednio poprzedzały wydanie zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r. Założenie takie nie przybliża jednakże Naczelnego Sądu Administracyjnego do ustalenia, w czym wyrażać się ma niezawiadomienie spółki o ww. oględzinach, skoro, jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o przeprowadzeniu w dniu 7 maja 2015 r. oględzin wiaty magazynowej (pismo z 14 kwietnia 2015 r., k.
68) zostało doręczone spółce w dniu 17 kwietnia 2015 r. (zpo, k. 69), i – na co wskazuje treść protokołu oględzin – w przeprowadzeniu powyższego dowodu brało udział trzech przedstawicieli spółki, w tym A. P., prezes jej zarządu (k. 70). Analiza akt sprawy dowodzi, że także w oględzinach obiektu przeprowadzanych na wcześniejszych etapach postępowania brał udział zawsze przedstawiciel skarżącej spółki (k. 6; k. 14; k. 38; k. 55), co sprawia, że rozpatrywany zarzut jest nie tylko niezasadny, ale należy go postrzegać jako wyraz niedostatecznego zapoznania się przez pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną z przebiegiem postępowania administracyjnego, co skutkowało tym, że stawiany Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut naruszenia przepisów postępowania, abstrahując od jego podkreślonej wyżej ogólnikowości, może budzić wątpliwości także odnośnie do jego wymaganej rzetelności.
W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.