Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1261/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawa nr [...] orzekł o ustaleniu wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 613 m², opisanej w księdze wieczystej KW [...], położonej w Dzielnicy Mokotów przy ul. [...] na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Południowego, na kwotę 260.586 zł, którą będą zobowiązani uiścić solidarnie wnioskodawcy J. Z. i K. Z. w przypadku zbycia w/w nieruchomości.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym planem, zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Południowego zatwierdzonym Uchwałą rady m.st. Warszawy nr LXXVII/2422/2006 z dnia 22 czerwca 2006 r., którego ustalenia weszły w życie z dniem 28 sierpnia 2006 r. Plan ten wprowadził na przedmiotowej nieruchomości możliwość realizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usług ponadlokalnych i lokalnych, podczas gdy poprzednio obowiązujący (do dnia 31 grudnia 2003 r.) Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. określał ten teren jako obszar MU-27, gdzie preferowało się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi ludności oraz funkcji usługowych II i III stopnia obsługi.
W związku z powyższym organ na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.) ustalił wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu odwołania J. Z. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że w toku postępowania administracyjnego w dniu 30 sierpnia 2007 r. sporządzony został operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego, który został zaktualizowany w dniu 28 sierpnia 2008 r. W operacie wartość przedmiotowej działki przed wprowadzeniem planu została ustalona na kwotę 1.168.378 zł, natomiast po wprowadzeniu nowego planu na kwotę 2.036.999 zł. Zatem wzrost wartości działki wyniósł 858.021 zł a wynosząca 30% tego wzrostu renta planistyczna wyniosła 260.586 zł. Organ odwoławczy ustalił, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 19 marca 2008 r. wyjaśnił, iż wartość rynkowa szacowanej nieruchomości została określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu.
Przy wycenie uwzględniono transakcje z rynku I – zabudowa mieszkaniowo-usługowa o niskiej intensywności zabudowy. Z kolei w piśmie z dnia 15 września 2008 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że przeznaczenie nieruchomości przed zmianą planu określono zapisem, iż nieruchomość znajduje się w obszarze MU-27 stanowiącym niegdyś przeznaczenie korespondujące z aktualnym sposobem wykorzystania zabudowy jednorodzinnej. Rzeczoznawca majątkowy wskazał również, iż od czasu wygaśnięcia dawnego planu do czasu uchwalenia nowego planu, dla terenu działki nie została wydana decyzja dla wysokiej zabudowy.
Przed uchwaleniem planu miejscowego przedmiotowa działka zabudowana była domem jednorodzinnym jednokondygnacyjnym. Organ odwoławczy w oparciu o operat szacunkowy i wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego stwierdził, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu została określona przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania. Utrata mocy dawnego planu miejscowego nie spowodowała spadku wartości przedmiotowej nieruchomości. Natomiast uchwalenie nowego planu, w ocenie organu odwoławczego, spowodowało wzrost wartości działki, znajdującej się na terenie, na którym przed uchwaleniem nowego planu nie było planu miejscowego. Natomiast ogólne tendencje wzrostowe na rynku nieruchomości nie miały wpływu na naliczenie opłaty z uwagi na metodykę zastosowaną przez rzeczoznawcę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Z. zakwestionował prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił i dokonał w uzasadnieniu wyroku szczegółowej analizy przepisów będących podstawą ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a także przepisów dotyczących wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazując na konieczność ustalenia w sprawie, jaką zmianę wprowadził plan z 2006 r. w stosunku do faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem tego planu, która wpłynęły na wzrost wartości nieruchomości Sąd stwierdził, że przed uchwaleniem planu przedmiotowa działka zabudowana była jednokondygnacyjnym domem jednorodzinnym.
Natomiast na skutek uchwalenia planu istnieje na niej możliwość realizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usług ponadlokalnych i lokalnych. Zdaniem Sądu prawidłowo organy administracji na podstawie operatu szacunkowego oraz uchwały w przedmiocie uchwalenia planu, ustaliły jednorazową opłatę w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, spowodowaną uchwaleniem planu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej jako rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.).
Przy ustalaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, biorąc pod uwagę położenie wycenianej nieruchomości. Ponadto przedmiotową działkę porównano na rynku I z 11 nieruchomościami podobnymi, a na rynku II z 12 nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, uwzględniono również warunki zawierania tych umów oraz cechy nieruchomości. Zdaniem Sądu ze sporządzonego operatu wynika, że w niniejszej sprawie zachodzi bezpośredni związek pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Południowego, a wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości (pkt 11 operatu szacunkowego).
Sąd stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty planistycznej bierze się pod uwagę wyłącznie skutek jaki spowodowało uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do wartości określonej nieruchomości. Należy dokonać porównania wartości tejże działki przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że wartość nieruchomości przedstawiona w operacie uwzględnia trend wzrostu cen na rynku nieruchomości bowiem nie przedstawił on w tym zakresie żadnych dowodów. Zgodnie z § 50 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w celu wyliczenia tzw. renty planistycznej szacowana jest rynkowa cena nieruchomości wg cen z daty jej zbycia. Rzeczoznawca w operacie (pkt 8) określił główne cechy rynkowe wpływające na wartość gruntu. Wśród tych cech, zostały również wyodrębnione dojazd oraz wielkość i kształt działki. Określając wartość rynkową nieruchomości po uchwaleniu planu, rzeczoznawca w aspekcie cech rynkowych, wycenianą nieruchomość scharakteryzował biorąc pod uwagę dojazd jedynie jako zadowalający, a wielkość i kształt działki jako słaby.
Sąd I instancji uznał także, iż poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był planem ogólnym i jego zapisy nie mają w sprawie istotnego znaczenia, gdyż w sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwaleniem nowego planu. Poprzedni plan przewidywał mianowicie funkcję mieszkaniową bez określenia rodzaju zabudowy natomiast aktualny plan precyzuje dla przedmiotowej nieruchomości funkcję mieszkaniową, jako zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wygaśnięcie planu z 28 września 1992 r. spowodowało, że dla przedmiotowej nieruchomości zaczęły obowiązywać zapisy wynikające z ewidencji gruntów tj. działka budowlana zabudowana jednokondygnacyjnym domem jednorodzinnym.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku J. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.
Z uwagi na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odpis zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem skarżący odebrał w dniu 23 lutego 2010 r. Natomiast w dniu 9 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok P 58/08, w którym uznał art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP "w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy". Ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego opublikowany został w dniu 15 lutego 2010 r. w Dz.U. Nr 24, poz. 124 upływ miesięcznego terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania przypadał na dzień gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie był jeszcze prawomocny, w związku z tym nie było podstaw do wznowienia postępowania sądowego. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie podniósł wprost zarzut niekonstytucyjności przepisu, na podstawie którego zapadł zaskarżony wyrok.
Ponadto skarżący kasacyjnie przedstawił w formie tabeli porównanie możliwości inwestycyjnych na działce nr [...] z obrębu [...] w odniesieniu do wygasłego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z 1992 r. i obecnie obowiązującego planu rejonu Dworca Południowego z uwzględnieniem wysokości i intensywności zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, dopuszczalnego przeznaczenia i dostępu do drogi publicznej. Na podstawie tego zestawienia skarżący kasacyjnie wywiódł, że parametry inwestycyjne możliwe do osiągnięcia na przedmiotowej nieruchomości spadły w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2009 r. w sprawie P 58/08 dotyczący niezgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 u.p.z.p (Dz.U. nr 24, poz. 124). W takiej sytuacji zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest z mocy prawa do uwzględniania w swoich rozstrzygnięciach orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które mają moc powszechnie obowiązującą, podobnie jak akty normatywne wymienione w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, tym bardziej, że zarzut taki został powołany w skardze kasacyjnej. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2[...] lutego 2008 r. sygn. akt. II OSK 1004/06 publik. LEX nr 479575).
W powołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że:" Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreśla, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie. Poddaną kontroli regulację należy więc uznać za niezgodną z art. 32 Konstytucji." W przedmiotowej sprawie okres czasu jaki upłynął od momentu wygaśnięcia planu z 28 czerwca 1992 r. do chwili wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 22 sierpnia 2006 r. wyniósł ponad 2 lata i 8 miesięcy.
W dalszej części uzasadnienia orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że: "Właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. WSA słusznie podkreśla, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami".
Z uwagi na powyższe nie do zaakceptowania jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu Sądu I instancji, że: "w ocenie Sądu zapisy Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 września 1992 r. dla obszaru strefy MU-27 nie mają istotnego znaczenia, gdyż w sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a uchwaleniem planu". Nie ulega bowiem wątpliwości, iż teren, na którym znajduje się nieruchomość wnoszącego skargę kasacyjną w poprzednim planie jak i w aktualnym jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Różnice wynikają z faktu uchwalenia nowego planu w innym reżimie prawnym, który jest planem bardziej szczegółowym, chociaż jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej i w tym zakresie można mieć wątpliwości. Trudno przyjąć jak to uczynił Sąd I instancji, że skutki braku sporządzenia planu miejscowego szczegółowego miałyby obciążać właścicieli nieruchomości objętych planem ogólnym.
Sąd I instancji prawidłowo przyjął w uzasadnieniu, że: "w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej bierze się pod uwagę wyłącznie skutek jaki spowodowało uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do wartości określonej nieruchomości", taki bowiem był cel ustawodawcy odnośnie ustalenia opłaty planistycznej. Jednakże w przedmiotowej sprawie kontrola obydwu decyzji administracyjnych dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie była nieprawidłowa na skutek błędnej wykładni oraz w konsekwencji błędnego zastosowania art. 37 ust. 1 u.p.z.p.
Należy nadmienić, iż w dniu 26 maja 2011 r. Sejm RP wykonując w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego uchwalił zmianę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dodanie w art. 87 ust. 3a. Senat do ustawy nie wniósł poprawek i w dniu 27 maja 2011 r. została ustawa przekazana Prezydentowi RP (druki sejmowe nr 3610 i 4176).
Ponieważ w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej sprowadzał się do naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uwzględnił skargę J. Z. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne będą miały na uwadze, że zarówno aktualny plan zagospodarowania przestrzennego jak i poprzedni przewidywały dla terenu skarżącego funkcję mieszkaniową.
Mając na uwadze wyżej powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ustalenie tożsamości przeznaczenia terenu w planie obecnie obowiązującym i tym, który utracił ważność wyklucza możliwość ustalenia opłaty planistycznej, nawet w przypadku przerwy pomiędzy uchwaleniem planu obecnego a utratą mocy planu poprzedniego (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Dlatego też niezbędne będzie przeprowadzenie szczegółowej analizy poprzednio obowiązującego planu i aktualnego odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Ustalenie, że przeznaczenie terenu nie uległo zmianie spowoduje brak podstaw do ustalenia opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i następnie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty związane z uiszczeniem wpisu od skargi – 500 zł, opłatą kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku – 100 zł, wpisem od skargi kasacyjnej – 250 zł, kosztami zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obliczonymi na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) - 240 zł oraz opłatą skarbową za pełnomocnictwo – 17 zł.