Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 28/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w sprawie ogrodzenia na terenie działki nr ew. (...) w A., przy ulicy (...), gmina C. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. M. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 37 § 2 i art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) poprzez niestwierdzenie istnienia przewlekłości postępowania, podczas gdy postępowanie administracyjne toczy się od 2006 r., co w sposób ewidentny dowodzi naruszenia prawa strony do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie na rzecz pełnomocnika wyznaczonego w ramach prawa pomocy wynagrodzenia według norm przepisanych przy czym oświadczył, że wynagrodzenie to nie zostało uiszczone w całości ani w części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 37 § 2 i art. 12 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) poprzez niestwierdzenie istnienia przewlekłości postępowania, nie jest zasadny.
Instytucja przewlekłego prowadzenia postępowania oraz skargi na tę przewlekłość została wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 37 § 1 K.p.a. przewidywał możliwość złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia również na przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., możliwe stało się wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Odpowiednio znowelizowano także przepis art. 149 P.p.s.a.
Co do zasady zatem, przepisy normujące przewlekłość postępowania administracyjnego stosuje się do przewlekłości istniejącej w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. Podobne stanowisko zajęto w orzecznictwie na tle przewlekłości unormowanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.) – patrz: uchwała SN z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt III SPP 115/04, OSNP 2005/9/135).
Wszczęcie postępowania nastąpiło przed wejściem w życie noweli z dnia 3 grudnia 2010 r., w dniu 21 marca 2006 r., o czym zawiadomiono strony pismem z dnia 30 marca 2006 r. Czynności podejmowane po wszczęciu postępowania, polegały na przeprowadzeniu kontroli i wydaniu przez organ, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia (...) maja 2006 r. o umorzeniu postępowania. Po uchyleniu tej decyzji przez WINB oraz przeprowadzenie przez PINB kolejnych oględzin, w dniu 19 stycznia 2007 r., organ ponowne umorzył postępowanie, decyzją z dnia (...) marca 2007 r. Odnotować można, że skarżąca w dniu 19 stycznia 2007 r. sporządziła pismo, w którym poinformowała organ, że nie została powiadomiona o wizji z dnia 19 stycznia 2007 r. wystarczająco wcześnie. Pismo dotarło do organu w dniu 23 stycznia 2007 r. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2008 r. organ nakazał A. G. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy budowie muru oporowego. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2010 r. PINB nałożył na A. i U. G. obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. poz. 1126 ze zm.).
Okresu sprzed wejścia powołanej wyżej noweli dotyczyło także postanowienie z dnia 7 sierpnia 2009 r. o odmowie zawieszenia postępowania, przy czym skarżąca uzasadniła wniosek wyjazdem na wakacje, zaznaczając, że będzie je spędzać w różnych miejscowościach, na polach campingowo-namiotowych, których adresy nie są jej znane.
Pamiętać należy również, że pierwsze pismo skarżącej, z dnia 29 marca 2003 r. było skierowane do Wójta Gminy C. i zawierało żądanie z zakresu Prawa wodnego. Nadto, skarżąca zarzucała wycinkę drzew, podniosła zagadnienia wytyczenia granicy, nawiezienia ziemi na działkę sąsiada oraz nawiezienia gruzu na jej działkę. W zakresie budowy budynku mieszkalnego skarżąca podniosła brak nadzoru nad budową i brak tablicy informacyjnej. W piśmie tym podniosła brak muru oporowego.
Rozważania w zakresie oceny, czy doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania rozpocząć należy od spostrzeżenia, że Sąd pierwszej instancji trafnie określił to pojęcie. Obejmuje ono opieszałe działanie organu, skutkujące tym, że postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne do załatwienia sprawy. Zachowania organu, określane jako przewlekłe, przyjmują postać działań pozornych lub podejmowanych w odstępach czasu dłuższych, niż to w stanie procesowym sprawy jest możliwe. Mogą to być także czynności w niewielkim stopniu związane z istotą sprawy. W piśmiennictwie i orzecznictwie zwrócono uwagę na różnorodność stanów faktycznych wyczerpujących pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania i konieczność indywidualnego podejścia do tych stanów faktycznych (patrz m.in. Zbigniew Kmieciak "Przewlekłość postępowania administracyjnego", Państwo i Prawo 2011/6/30-43; Wojciech Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", ZNSA 2011/4/13-14,21; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 239). Warto jeszcze przypomnieć, że wprowadzenie instytucji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest jednym z instrumentów realizacji postulatu sprawnego załatwiania spraw przed organami państwa. Miało swoją genezę w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na tle art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Geneza ta pozwala na przypomnienie, że inny z aktów normatywnych wprowadzony do polskiego porządku prawnego, tj. ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.), w art. 2 ust. 1 stanowi, że naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki ma miejsce, gdy postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego (przewlekłość postępowania).
W niniejszej sprawie nie stosuje się przepisów wprowadzonych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Wynika to z art. 16 tej ustawy. Jednak w procesie wykładni pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania można zwrócić uwagę na obecną treść art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którą, przewlekłość oznacza stan w którym, postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Przed odniesieniem się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy skonstatować trzeba, że sprawne działanie organów państwa, jakkolwiek jest stanem pożądanym z różnych względów, w sprawie z skargi na przewlekłe postępowanie organu administracyjnego, powinno być oceniane przede wszystkim w kontekście art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, statuującego prawo do sądu, jak i na tle art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Co do zasady więc, instrumenty zwalczania przewlekłości, przewidziane w przepisach art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., mają za zadanie ochronę strony żądającej załatwienia sprawy przed nieuzasadnioną zwłoką. Od razu zastrzec trzeba, że niezależnie od zachowań stron, obowiązkiem organu jest realizacja zasady szybkości postępowania.
Jednak ocena działania organu nie może abstrahować od tych działań stron, które uniemożliwiają lub znacznie utrudniają załatwienie sprawy.
W niniejszej sprawie PINB jeszcze przed wejściem w życie noweli z dnia 3 grudnia 2010 r., wkrótce po wszczęciu postępowania w sprawie muru oporowego między działką skarżącej a działką na której wybudowano sporny budynek mieszkalny, wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie muru. Decyzję tę wydał po przeprowadzeniu kontroli budowy. Względy proceduralne zadecydowały o konieczności ponownego przeprowadzenia przez PINB postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor podejmował działania zmierzające do ustalenia legalności wykonanych robót oraz ewentualnego doprowadzenia do końca trybu naprawczego, określonego przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego (postępowanie to, według stanu na dzień wydania zaskarżonego wyroku, było zakończone decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r. o odstąpieniu od nałożenia na inwestorów obowiązków, z uwagi na zgodność wykonanego muru z prawem).
Następnie jednak, tj. po pierwszym okresie w którym dochodziło do wydawania rozstrzygnięć, nastąpiły działania skarżącej nie tylko utrudniające załatwienie sprawy, ale wręcz zmierzające do zatamowania merytorycznych czynności organu. Nie mogły odbyć się, z powodu informacji skarżącej o niemożności stawienia się, oględziny wyznaczone na dzień 2 lipca 2009 r. Jak już wyżej wskazano, w dniu 8 lipca 2009 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowań z jej udziałem z uwagi na wyjazd wakacyjny. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2009 r. organ odmówił zawieszenia postępowania. W piśmie z dnia 21 grudnia 2009 r. skarżąca wniosła o niewyznaczanie kolejnych oględzin w jej sprawach do czasu rozpoznania jej wniosków. W piśmie z dnia 1 lutego 2010 r. wniosła o odwołanie oględzin wyznaczonych na dzień 9 lutego 2010 r. i wyznaczenie tej czynności w marcu, tłumacząc to chorobą stawów kolanowych i odległością z C. do A. (około (...) km). Wniosek o zawieszenie wszystkich postępowań z jej udziałem złożyła następnie pismem z dnia 14 maja 2010 r. i z dnia 27 lipca 2010 r.
W dalszym okresie skarżąca domagała się zarówno zawieszenia postępowań jak i wyłączenia pracowników PINB w N. od rozpoznania spraw z jej udziałem. Kwestia ta była, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, jedną z przyczyn długotrwałego postępowania. Nie chodzi przy tym o korzystanie przez stronę z jej uprawnień procesowych. Problemem było nagromadzenie wniosków o zawieszenie postępowania, składanych kolejno mimo trwających postępowań zażaleniowych i sądowych w tym zakresie, a także składanie zażaleń, mimo wypowiedzi zawartych w wyrokach sądowych wskazujących na niedopuszczalność składanych środków odwoławczych. Przykładem takiego działania skarżącej są: pismo z dnia 30 października 2013 r., zażalenie z dnia 11 grudnia 2013 r., pismo z dnia 8 października 2014 r., zażalenie i wniosek o wyłączenie pracowników PINB z dnia 12 grudnia 2014 r., pismo z dnia 6 grudnia 2016 r., pismo z dnia 2 marca 2017 r., pismo z dnia 9 maja 2017 r., pismo z dnia 21 lipca 2017 r. Skutkiem pism skarżącej były orzeczenia incydentalne, postępowania odwoławcze i sądowe, które utrudniały merytoryczne załatwienie sprawy.
Konieczne jest odnotowanie, że w okresie po wejściu w życie noweli z dnia 3 grudnia 2010 r. w sprawach odmowy zawieszenia postępowań z udziałem skarżącej i uczestnika A. G., prowadzonych przez PINB, zostały wydane wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1756/13, z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/wa 710/14 i z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 873/15. Z akt sprawy wynika, że PINB w N. prowadzi szereg spraw, w których skarżąca domaga się kontroli legalności robót na działkach położonych na tamtym terenie, tj. przy ulicy (...) w A. W odniesieniu do A. G. są to dwie sprawy rozpoznawane w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 11 lipca 2019 r. (budynku i ogrodzenia).
Ocena organu nie może abstrahować o tego, że prowadzenie określonego postępowania, przy znacznej ilości spraw z udziałem skarżącej, pism składanych przez stronę łącznie do wielu spraw i odrębnie do poszczególnych spraw, przekazywaniu akt do organu wyższego stopnia oraz do sądu, wielości żądań należących do właściwości różnych organów, wymagało każdorazowo po przeprowadzeniu czynności instancyjnych i czynności z zakresu kontroli sądowej, ustalenia stanu sprawy i podejmowania działań po rozważeniu przez pracowników koniecznych dalszych czynności, w odniesieniu do wymagań prawa materialnego oraz procesowych uwarunkowań związanych z kolejnymi żądaniami materialnymi i procesowymi skarżącej.
Materiał zgromadzony w aktach administracyjnych, na podstawie którego, niezależnie od uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przedstawiono powyższe spostrzeżenia, pozwala na ocenę, według której, przedłużanie postępowania nie było zawinione przez pracowników PINB w N. Można nawet ocenić, że organ, wbrew działaniom skarżącej, starał się zakończyć postępowanie. Taka sytuacja procesowa oznacza, że skarżąca nie wymagała objęcia jej ochroną przewidzianą przepisem art. 45 ust. 1, art. 6 Konwencji oraz art. 149 P.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji trafnie więc uznał, że nadużywanie procedur prawnych przez stronę, która zainicjowała postępowanie przed zaskarżonym organem nadzoru budowlanego, nie może być w konsekwencji uznane za zawinione zachowanie organu, w stopniu skutkującym stwierdzenie przewlekłości postępowania, które jest środkiem ochrony podmiotu zainteresowanego szybkim zakończeniem sprawy
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.