Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 122/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ostrołęckiego z dnia [...] października 2008r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Starosta Ostrołęcki zatwierdził projekt budowlany i wydał dla [...] Sp. z o.o. w Zamościu pozwolenie na realizację inwestycji obejmującej budowę wieży antenowej z systemem RTV o konstrukcji stalowej, budynku technicznego i przyłącza energetycznego, na działce nr [...] w obrębie wsi Ł., gm. R., kategoria obiektu XIX, z zachowaniem warunków określonych w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). W w/w decyzji określono obszar oddziaływania obiektu, który obejmuje działki o nr: [...]-[...].
Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty wystąpili B. i A. K., wskazując, że zostali pominięci w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Starosta Ostrołęcki, działając na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy nie mieli przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...]. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Starosta stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu zatwierdzonego kontrolowaną decyzją obejmuje nieruchomości w niej wskazane. Z uwagi, iż nieruchomości z obrębu wsi G. i Ł. nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego udzielono pozwolenia na budowę, wnioskodawcy nie są stroną tego postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i A. K., wskazując, że nie zostali poinformowani na jakiej podstawie stwierdzono, że ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania budowanego obiektu, a ponadto Starosta odmówił im wglądu do raportu/opinii o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa tylko stronie przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 3 kpa wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot, nie będący stroną w sprawie. Organ podtrzymał stanowisko organu I instancji co do obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Z tego względu w jego ocenie działka nr [...] w obrębie wsi Ł., gm. R., stanowiąca własność B. i A. K., nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. obiektu usytuowanego na działce nr ew. [...] w obrębie wsi Ł..
W ocenie Wojewody działka wnioskodawców nie znajduje się w promieniu - zasięgu oddziaływania inwestycji wyznaczonego w otoczeniu obiektu, który wynosi 114,20 m. A zatem nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Ponadto odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że tylko osoba będąca stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym, ma prawo przeglądać akta zebrane w sprawie prowadzonego postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Ostrołęckiego oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji, znajdującej się w Urzędzie Gminy Rzekuń, dotyczącej instalacji wieży radiowo-telewizyjnej w Ławach oraz koncesji.
W ocenie skarżących organ administracyjny nie wyjaśnił skarżącym przebiegu pola oddziaływania obiektu, a w szczególności nie wskazał, jak przebiega granica oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżących stanowisko organu, że planowane przedsięwzięcie takiego raportu nie wymaga, jest całkowicie błędne. Ponadto wyliczenia organu, oparte na "analizie parametrów stacji i terenu otaczającego miejsce lokalizacji" nie wskazują, kto i w jakim trybie dokonał rzeczonej analizy parametrów stacji. We wniosku o pozwolenie na budowę wskazano inne parametry instalacji niż ma to miejsce w rzeczywistości. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazali, że emisja pól elektromagnetycznych nie jest i nie może być traktowana jako jedyna przesłanka oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki skarżących. Oddziaływanie to może wynikać z innych przyczyn. Z decyzji organu wynika jednoznacznie, iż takie "inne przyczyny" nie były analizowane.
Skarżący zarzucili, że ani Wojewoda, ani Starosta nie przeprowadzili pomiarów odległości od budowli do ich działek. Nie wskazali w decyzjach, jaka jest to odległość, poprzestając na stwierdzeniu, że jest większa niż 115 m. W ocenie skarżących odległość ta mierzona w warunkach polowych jest bardzo zbliżona do tej wartości i wynosi 116-118 m. Ponadto przyjmując moc równoważną dla planowanych instalacji, dającą oddziaływanie znacznie większe niż 200 m, działki skarżących z pewnością obejmie oddziaływanie obiektu. Zdaniem skarżących stacja nadawcza radiowo-telewizyjna jako inwestycja celu publicznego musi być przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wymóg ten wynika wprost z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Takiego zapisu w planie Gminy Rzekuń nie ma, bowiem teren, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt przeznaczony jest pod infrastrukturę techniczną z wyszczególnieniem rodzaju tej infrastruktury. Ani wież antenowych, ani stacji nadawczych w tej okolicy w ww. planie nie przewidziano.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, uchylił decyzje organów obu instancji jako wydane z naruszeniem art. 149 § 3, art. 28 kpa, art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu Sąd wskazał przede wszystkim, że organ wznawia postępowanie postanowieniem. W przypadku gdy podstawą wznowienia postępowania, wskazaną przez wnioskodawcę, jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, odmowa wznowienia postępowania może nastąpić jedynie gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Natomiast gdy kwestia legitymacji składającego wniosek nie jest bezsporna i zachodzi potrzeba jej badania, to nieuchronnie powoduje to przejście do merytorycznej oceny powołanej przesłanki niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jeżeli podmiot, który wnosi podanie uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonego już po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa.
A zatem ocena wniosku o wznowienie postępowania, opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa pod względem wystąpienia ewentualnych negatywnych przesłanek przedmiotowych, winna nastąpić wyłączenie na drugim etapie postępowania, na którym dokonuje się merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, chyba że brak przymiotu strony jest oczywisty.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie organ błędnie zastosował art. 149 § 3 kpa odmawiając skarżącym wznowienia postępowania. Ocena przymiotu strony wyżej wymienionych winna nastąpić na etapie oceny merytorycznej wniosku o wznowienie, którą organ administracyjny władny jest przeprowadzić po wszczęciu postępowania wznowieniowego.
Ponadto Sąd dodał, że w rozważaniach organów obu instancji brak jest odniesienia się do normy art. 28 kpa. W postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę nie wystarczy bowiem powołać się na normę prawa materialnego, jaką jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy mieć bowiem na względzie, że w takim postępowaniu w/w przepis Prawa budowlanego jest normą lex specialis względem przepisu kpa, jednak nie powoduje wyłączenia jego stosowania. Wzajemna relacja między obu regulacjami jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża, ale nie sprawia że przepis art. 28 kpa, nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Sąd wskazał też, że organy pominęły również treść art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest gwarantem ochrony interesu osób trzecich. Organy administracyjne winny mieć na względzie, że z uwagi na aktualną treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego realizacja praw wskazanych w art. 5 ust. 2 tej ustawy może nastąpić na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę. A zatem w postępowaniu wznowieniowym atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym, zarządcom) działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisem art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji błędnie ograniczyły się do zbadania interesu prawnego przez pryzmat jedynie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w którym to przepisie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu.
Organy te winny bowiem ocenić przymiot strony wyżej wymienionych również z punktu widzenia art. 28 kpa. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniach nadzwyczajnych (wznowieniowym, nieważnościowym) organ prowadzący postępowanie winien na nowo ustalić krąg podmiotów uprawnionych do występowania w takim postępowaniu w roli strony, ponieważ krąg stron biorących udział w postępowaniu nadzwyczajnym nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją ostateczną, która to stanowi przedmiot nowego postępowania. Sąd stwierdził, że w postępowaniu o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę krąg podmiotów ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 kpa.
Organy rozpoznające sprawę ograniczyły się do stwierdzenia, że nieruchomość skarżących nie została umieszczona w postępowaniu zwykłym w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem winny dokonać własnej oceny - przez pryzmat przepisów prawa materialnego - czy rzeczywiście ich nieruchomości w takim obszarze powinny się znaleźć. Dopiero po przeprowadzeniu takiej analizy można uznać, że żaden przepis nie nakładał obowiązku umieszczenia ich działki w tym obszarze, a zatem, że w istocie B. i A. K. nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu zwykłym.
Zwrócił również Sąd uwagę, że organy przy ocenie interesu prawnego skarżących wzięły pod uwagę tylko jedną działkę skarżących, pomijając inne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Z., zarzucając:
- I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna -mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 151 ppsa, poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że były podstawy, aby skargę oddalić, gdyż decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa,
- 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi, co doprowadziło do uchylenia decyzji, mimo braku naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3, art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz.1118 ze zm.), poprzez dokonanie w ramach kontroli błędnej wykładni wskazanych przepisów K.p.a. i Prawa budowlanego, co skutkowało uwzględnieniem skargi i w efekcie uchyleniem decyzji organów obu instancji,
- II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego:
- - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uchylenia decyzji organów obu instancji, w sytuacji kiedy wniosek o wznowienie postępowania nie pochodził od strony postępowania.
Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor wskazał, że w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się powszechnie, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone jedynie z przepisów prawa materialnego. Wobec tego nieuprawnionym i błędnym jest stwierdzenie zaprezentowane przez Sąd, iż w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę nie wystarczy powołać się na normę prawa materialnego, jaką jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz należy oceniać przymiot strony biorąc również pod uwagę art. 28 Kpa. Strona skarżąca podkreśliła, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyznacza krąg stron postępowania nie tylko w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, lecz również w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Strona skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem Sądu, jakoby w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę oraz w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym pozwolenia na budowę to, czy dany podmiot posiada status strony tego postępowania organy powinny oceniać zarówno w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak również art. 28 kpa. Takie rozumowanie stałoby bowiem w zupełnej sprzeczności z ratio legis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i czyniłoby bezprzedmiotowym jego wprowadzenie. Skoro ustawodawca wprowadził pewien wyjątek od zasady ogólnej, to nie należy tego wyjątku interpretować rozszerzające, czy też wręcz stosować jednocześnie i wyjątek i zasadę.
Autor skargi kasacyjnej na uzasadnienie swoich zarzutów przytoczył obszernie wypowiedzi doktryny oraz poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych. W dalszych wywodach zakwestionowano stanowisko Sądu, że interes prawny wnioskodawców powinien być również oceniony przy zastosowaniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.
Według strony skarżącej dokonanie przez Sąd wadliwej wykładni przepisu art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego doprowadziło do uchylenia prawidłowych decyzji. Organy obu instancji opierając się na wnikliwej analizie obszaru oddziaływania obiektu zasadnie uznały, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony, co musiało skutkować odmową wznowienia postępowania.
Pełnomocnik podkreślił też, że z kpa nie wynika, aby odmowa wznowienia postępowania mogła nastąpić jedynie w przypadku oczywistego braku po stronie wnioskodawcy przymiotu strony, lecz organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w każdym przypadku, gdy wniosek nie pochodzi od strony postępowania (przyczyna o charakterze podmiotowym).
Dodatkowo wskazano, że dokonana przez ten organ analiza wykazała, iż należąca do wnioskodawców działka nie znajduje się w promieniu - w zasięgu oddziaływania inwestycji wyznaczonego w otoczeniu obiektu, wynoszącego 114,20 m, zatem nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z uwagi na to, że działki wnioskodawców znajdują się w odległości większej niż 126 m od obiektu, bezspornym jest, że inwestycja nie stanowi żadnego ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Według autora skargi kasacyjnej brak po stronie wnioskodawców przymiotu strony postępowania ma charakter oczywisty i nie budzi wątpliwości.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył pełnomocnik B. i A. K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podniesione w niej zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania, a więc obu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.
Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki wykonując prawidłowo kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uwzględnił skargę i zastosował środek w postaci przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Całkowicie niezasadny jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 kpa. Sąd bowiem trafnie stwierdził, że w przypadku gdy podstawę wznowienia stanowi okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to odmowa wznowienia postępowania może nastąpić wówczas gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Jeżeli natomiast podmiot, który domaga się wznowienia postępowania uważa, że przysługiwał mu status strony, a został w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa.
Autor skargi kasacyjnej negując stanowisko Sądu błędnie wskazał, że decyzję o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 kpa) wydaje się w każdej sytuacji, gdy organ ustali, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony. Zauważyć bowiem należy, że zasadniczo legitymacja strony badana jest na wstępnym etapie postępowania, a jej brak skutkuje niedopuszczalnością wznowienia, co znajduje wyraz w decyzji wydawanej na podstawie art. 149 § 3. Odstępstwo od tej reguły występuje wówczas, gdy osoba wnioskująca o wznowienie postępowania powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc to, że jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wówczas wyjaśnienie tego, czy wnioskodawca ma przymiot strony w istocie sprowadza się do badania powołanej we wniosku podstawy wznowienia.
Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 kpa dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. W piśmiennictwie wskazuje się, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału wnioskodawcy jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu.
Z art. 149 § 2 wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania. Ustalenie występowania podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd.
- 10. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2009, str. 543-544)
Wskazanej powyżej istoty regulacji art. 149 § 2 kpa nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, wywodząc w konsekwencji mylnie, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. Tymczasem wydanie tej decyzji oznaczało, iż organ w fazie wstępnej, przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, dokonał ustaleń co do przyczyn wznowienia, przy czym dokonał tego bez zagwarantowania wnioskodawcy i pozostałym stronom udziału w postępowaniu i ochrony swoich interesów.
W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że mimo zarzutu podniesionego w odwołaniu, organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów proceduralnych w tym, że wnioskodawcom nie udostępniono akt sprawy uznając, iż nie są stroną postępowania. Właśnie aby takie sytuacje wykluczyć, wyjaśnianie okoliczności dotyczących podstawy wznowienia musi mieć miejsce w fazie postępowania rozpoznawczego, a więc po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa.
W orzecznictwie przyjmuje się, że ewentualnie do wydania decyzji o odmowie wznowienia może dojść wówczas, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń wnioskodawcy wyprowadzić wniosek, że nie zachodzą podstawy wznowienia. Jeżeli powstają wątpliwości w tym zakresie, to niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, aby było możliwe wyjaśnienie okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd.
- 3. Wydawnictwo Lex a Wolters Kluwer business. Warszawa 2009, str. 740-745)
W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła sytuacja wskazująca na oczywisty brak statusu strony u wnioskodawców, a tym samym nieistnienie podstawy wznowienia.
W tym miejscu wskazać trzeba na niekonsekwencję w wywodach skargi kasacyjnej, w których z jednej strony twierdzi się, że w sprawie nie było wątpliwości, iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony, a z drugiej strony podnosi się, że organy dokonały w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, w tym obszaru oddziaływania obiektu. Niewątpliwie zaprzeczeniem "oczywistości" badanej kwestii jest odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej do szczegółowych ustaleń dotyczących zasięgu oddziaływania spornej inwestycji.
Uwzględnienie uwag poczynionych wyżej prowadzi do konkluzji, że niedopuszczalne było wydanie decyzji o odmowie wznowienia w oparciu o ustalenia i ocenę organu co do tego, czy postępowanie, w którym zapadła kwestionowana decyzja ostateczna, było dotknięte wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Wskazać ponadto trzeba, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził nie tylko brak legitymacji wnioskodawców, ale też uznał, iż nie zachodzi wskazana przez nich przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
W rezultacie organ odwoławczy naruszył przepisy art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa, w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustali wystąpienia wadliwości decyzji wyliczonych w art. 145 § 1 kpa, wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym.
Z tych względów jako zasadne należało uznać orzeczenie Sądu o uchyleniu kontrolowanych decyzji.
Odnosząc się do zarzutów koncentrujących się na przepisach art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – dalej jako Prawo budowlane, zauważyć należy, że nie dotyczą one istoty sprawy. Przedmiotem kontroli były bowiem decyzje dotyczące odmowy wznowienia postępowania, a więc rozstrzygające zagadnienie proceduralne. Przyczyną ich uchylenia było właśnie to, że nie jest dopuszczalne badanie w tej fazie postępowania zagadnień merytorycznych zastrzeżonych do postępowania rozpoznawczego, w tym ustalenia czy wnioskodawcy mieli status strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją.
Bez znaczenia więc dla oceny legalności zaskarżonych decyzji była interpretacja przepisów prawa materialnego, na podstawie których ustalany będzie interes prawny wnioskodawców, w razie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę. Jak wyżej zostało zaznaczone organ będzie mógł rozstrzygać co do istnienia podstawy wznowienia dopiero w decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 kpa.
Skoro przedmiotem niniejszej sprawy była odmowa wznowienia to ocena Sądu mogła dotyczyć tylko naruszenia przepisów formalnych, a nie materialnoprawnych. W rezultacie nie odnosiła się do istoty sprawy przeważająca część wywodów skargi kasacyjnej, poświęcona zagadnieniu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a konkretnie przepisom prawa materialnego służącym ustalaniu interesu prawnego osób, których dotyczy konkretne postępowanie administracyjne.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Należy przyjąć, że na gruncie niniejszej sprawy wiążąca może być tylko ocena prawna Sądu Wojewódzkiego odnosząca się do wykładni i stosowania przepisu będącego podstawą decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Również wytyczne Sądu są wiążące tylko w tym zakresie w jakim dotyczą rozstrzygnięcia podjętego we wstępnej fazie sprawy, a nie rozstrzygnięcia, które ewentualnie będzie wydane w dalszym etapie postępowania wznowieniowego. Nie podlegały zatem ocenie merytorycznej te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do kwestii nie związanych z przedmiotem niniejszej sprawy.
Podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki będąc związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie mógł swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę, która może być przedmiotem decyzji wydawanej dopiero na podstawie art. 151 § 1 kpa.
W konsekwencji, jako wadliwe należało uznać stwierdzenie Sądu, iż organy powinny odnieść się w swych rozważaniach nie tylko do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ale także do regulacji objętej art. 28 kpa i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Zważywszy, że przedmiotem skargi była decyzja o odmowie wznowienia postępowania, to niedopuszczalnym było aby organ rozstrzygał w tym zakresie na podstawie powyższych przepisów. Mimo błędnego uzasadnienia w tej części zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje oparcie w art. 204 p.p.s.a.