Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 grudnia 2022 r., II SA/Po 711/22 oddalił skargę K. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 4 sierpnia 2022 r., nr SO-VII.621.1.53.2022.4 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 20 czerwca 2022 r., znak: SOUK-IX.5343.2.276.2022.2., którą wskazany organ, działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 ze zm.), dalej: u.e.l., orzekł o wymeldowaniu K. M. z pobytu stałego w lokalu nr [...] na osiedlu [...] w [...].
K. M. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 35 u.e.l. poprzez bezzasadne oddalenie skargi wobec niepełnego wyjaśnienia sprawy i zaniechania rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji w okolicznościach świadczących o braku możliwości wydania decyzji w sprawie wymeldowania skarżącej, a przez to uznanie, że nie zachodzą warunki do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 20 czerwca 2022 r.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa adwokackiego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Wniesienie przez skarżącą skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 4 sierpnia 2022 r. wymuszało poddanie przez Sąd I instancji kontroli legalności rozstrzygnięcia, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania orzekającą o wymeldowaniu skarżącej z miejsca pobytu stałego (lokalu nr [...] na osiedlu [...] w [...]). Podstawę działania organu we wskazanej formie prawnej stanowił art. 35 u.e.l., zgodnie z którym organ wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2 u.e.l., decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W myśl art. 25 ust. 1 u.e.l., pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.
W świetle powyższej regulacji nie może budzić wątpliwości wniosek, że warunkiem, by pobyt danej osoby uznać za stały, konieczne jest fizycznie zamieszkiwanie pod oznaczonym adresem i jednocześnie wyrażanie woli stałego w nim przebywania, czyli koncentracji spraw życiowych. Niedopełnienie obowiązku wymeldowania się w kontekście warunków uzasadniających przypisywanie określonemu pobytowi charakteru stałego powinno zatem wiązać się z wykazaniem, że osoba zameldowana w miejscu pobytu opuściła je oraz że nie występuje u niej zamiar fizycznego przebywania już w tym miejscu jako miejscu stałego pobytu, to jest koncentrowania w nim swoich dalszych interesów życiowych. Przy czym tego rodzaju zamiar wskazywać powinien na cechującą decyzję o opuszczeniu miejsca dotychczasowego przebywania trwałość i zasadniczo jej dobrowolność (por. wyrok NSA z 18 maja 2021 r., II OSK 2606/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1739/19; wyrok NSA z 12 marca 2020 r., II OSK 227/19; wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r.; II OSK 380/18; wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1354/19).
Ocena zaistnienia tychże przesłanek powinna mieć na uwadze charakter decyzji o wymeldowaniu, której rozstrzygnięcie wywiera skutki wyłącznie na płaszczyźnie ewidencyjnej, służąc jedynie aktualizacji i doprowadzeniu do wymaganej zgodności pomiędzy rzeczywistym miejscem zamieszkania danej osoby a miejscem jej zameldowania. Porządkowy charakter ww. decyzji potwierdza dyspozycja art. 28 ust. 4 u.e.l., zgodnie z którym zameldowanie na pobyt stały (lub czasowy) służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała.
W kontrolowanym postępowaniu w sprawie o wymeldowanie skarżącej spornością nie został objęty sposób rozumienia art. 35 u.e.l., któremu Sąd I instancji w ślad za jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nadał wskazane wyżej znaczenie normatywne, ile zgromadzony materiał dowodowy, który w ocenie skarżącej nie został należycie rozpatrzony, przez co nie można za trafny uznać wniosku o dobrowolnym opuszczeniu przez nią na stałe lokalu nr [...] na osiedlu [...] w [...], na którym zdecydował się oprzeć Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego zarzutu, jak i argumentacji go wspierającej jednakże nie podziela, albowiem uznaje, że zastosowaniu w sprawie art. 35 u.e.l. nie towarzyszyło dopuszczenie się przez organ uchybień procesowych na płaszczyźnie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które ważyłyby na jej wyniku.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organ meldunkowy na podstawie ww. przepisów u.e.l., organ administracji powinien podjąć kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Na podstawie całokształtu materiału dowodowego w dalszej kolejności ocenić, czy okoliczności istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów prawa materialnego zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.).
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zebrany materiał zasadnie został uznany przez Sąd I instancji za wystarczający do wydania decyzji merytorycznej odpowiadającej dyspozycji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak to zostało już zauważone, aby uznać pobyt danej osoby za stały, należy fizycznie zamieszkiwać pod oznaczonym adresem i jednocześnie mieć wolę stałego w tym miejscu przebywania, czyli koncentracji w nim spraw życiowych. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie tego rodzaju stan rzeczy nie zaistniał, Sąd I instancji, podzielając ustalenia Wojewody Wielkopolskiego, trafnie bowiem kluczowe znaczenie przypisał faktowi trwałego i dobrowolnego skoncentrowania przez skarżącą swojego życia poza granicami kraju. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca od około 2006 r. przebywa w Niemczech dokąd wyjechała wraz z rodziną. Decyzja ta została podjęta przez nią dobrowolnie.
Z pewnością mogły mieć na nią wpływ czynniki zewnętrzne, które wpłynęły na wolę wyjazdy za granicę w celu osiedlenia się, niemniej pozostają one obojętne z punktu widzenia przesłanek podlegających rozważeniu na gruncie art. 35 u.e.l. Decyzja ta wyrażała zamiar opuszczenia na stałe miejsca dotychczasowego pobytu. Sąd I instancji mógł w sposób uzasadniony oprzeć się na takim stanowisku, jeżeli się uwzględni, że skarżąca, jak wskazuje na to zgromadzony materiał dowodowy, wyjechała do Niemiec w powodów osobistych (zarobkowych) celem skoncentrowania w nowym miejscu swoich interesów życiowych. Działaniu takiemu przypisać należy w świetle zasad doświadczenia życiowego wolę trwałego zerwania więzi z miejscem dotychczasowego stałego zameldowania. Skarżąca pozostaje zatrudniona na terenie Niemiec na podstawie umowy o pracę, tam też odprowadza podatki. Prowadzi tam od kilkunastu lat życie rodzinne.
Stałe zamieszkiwanie w Niemczech przez tak długi czas, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, świadczy bezsprzecznie o niedopełnieniu przez skarżącą obowiązku wymeldowania się, ponieważ lokal nr [...] na osiedlu [...] w [...] nie mógł w okolicznościach faktycznych sprawy być traktowany jako miejsce pobytu stałego skarżącej tylko z tego powodu, że w czasie sporadycznych przyjazdów do Polski skarżąca zwykła zatrzymywać się w nim, korzystając z możliwości, jaką dawało dalsze zamieszkiwanie w tym lokalu rodziców.
Ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały, nie może być oparte na takim rozumieniu trwałości, który stan ten utożsamia z opuszczeniem lokalu prowadzącym do nieposiadania definitywnie z nim już nigdy żadnego związku (por. wyrok NSA z 7 lutego 2024 r., II OSK 2208/22; wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., II OSK 1954/22). Nie powinno ulegać wątpliwości, że interpretacja tego kryterium powinna być nakierowana na nadanie mu takiego znaczenia w kontekście rozważanych okoliczności konkretnej sprawy, które nie będzie godziło w czysto ewidencyjny charakter meldunku, prowadząc do utrzymywania tzw. fikcji meldunkowej, tj. sytuacji, w której strona nie zamieszkująca przez okres kilku lub nawet kilkunastu lat w lokalu, wskazując na łączące ją z nim różnego charakteru więzi, utrzymuje, że jej zamiarem jest w nim stałe przebywanie.
Trafności uznania przez Sąd, że opuszczenie lokalu przez skarżącą nastąpiło w sposób dobrowolny, nie podważa okoliczność związana z niemożnością realizacji woli dalszego zatrzymywania się w lokalu przez skarżącą w trakcie przyjazdów do Polski ze względu na uniemożliwienie przez dysponującego nim brata swobodnego pobytu w lokalu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że deklarowane przez skarżącą traktowanie lokalu nr [...] na osiedlu [...] w [...] jako ośrodka jej interesów życiowych opiera się wyłącznie na nadawaniu znaczenia względom, które w kontrolowanym postępowaniu nie mogły wpłynąć na wynik sprawy. Nie ma powodów, by kwestionować przyjętą przez Sąd I instancji ocenę, że konflikt skarżącej z bratem, którego następstwem miało być podjęcie przez skarżącą kroków w celu przyznania jej spółdzielczego lokatorskiego prawa do spornego lokalu mieszkalnego (w następstwie śmierci dotychczasowego uprawnionego – ojca C. D.), nie wpływa w żaden sposób na ocenę prawną przesłanek, od których zależy podejmowane przez organ rozstrzygnięcie, z uwagi na wtórny charakter kwestii "wyzucia [skarżącej] z władztwa nad lokalem", kształtowany uprzednim ustaniem związków skarżącej z nim.
Fakt wymeldowania strony nie pozbawia jej możliwości ponownego zameldowania w lokalu w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazywać będą na zamieszkanie w nim, czemu towarzyszyć będzie wola stałego przebywania w tym miejscu.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.