Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1342/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S. i A. O. na postanowienie Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 8 lutego 2005 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził wykonanie przez I. P. obowiązku sporządzenia i przedstawienia inwentaryzacji budowlanej oraz oceny technicznej samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce nr ewid. 476 w M. Od powyższej decyzji odwołali się A. i A. O. oraz D. i Z. S. Wraz z odwołaniem złożono wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku odwołującej się strony, odmówił zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia 15 czerwca 2005 r.. Organ ustosunkowując się do podstaw prawnych wniosku uznał, że wobec niewyrażenia zgody przez inwestora wykluczona jest możliwość wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a., natomiast w ocenie organu nie zaistniała żadna z przesłanek upoważniających organ do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Organ stwierdził, że prowadzone przez niego postępowanie nie jest w żaden sposób uzależnione od wyjaśnienia podnoszonych zarzutów w zakresie powierzchni, konfiguracji czy przebiegu granic działki należącej do I. P. Art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie odnosi się bowiem do prawa własności nieruchomości, a jest tylko podstawą do sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego, kwestia ta nie jest zaś uzależniona od przebiegu granic działki.
Wskazano też, że wykonane przez inwestora roboty budowlane dotyczą istniejącego od wielu lat budynku i nie spowodują zmian w zakresie istniejących odległości od granic sąsiednich nieruchomości stanowiących własność wnioskodawców.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., utrzymał w mocy wymienione postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., podzielając poglądy organu I instancji. Wskazano, że przedmiotem postępowania uregulowanego w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego jest stwierdzenie wykonania lub niewykonania wcześniej nałożonego obowiązku, stąd też nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego, a kwestią przebiegu granicy i powierzchni działki, będącą przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym.
Skargę na powyższe postanowienie złożyli Z. S. i A. O., wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżących, kwestia przebiegu granicy i powierzchni działki 476 może mieć znaczenie dla legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z decyzją Starosty P. z dnia [...] grudnia 2003 r. wprowadzono zmiany w operacie ewidencji gruntów w ten sposób, że w jednostce rejestrowej nr 624, w której wpisana była działka 476 o pow. 0,06 ha wykreślono tę działkę i wpisano działkę 476 o pow. 0,05 ha. Stąd też po stwierdzeniu, iż przedmiotowa decyzja jest zgodna z prawem, powierzchnia działki inwestora może ulec zmniejszeniu, a to, w ocenie skarżących, może mieć istotne znaczenie przy zalegalizowaniu samowoli budowlanej.
W ocenie strony zrealizowana samowola budowlana polega w rzeczywistości na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku, a zatem organy niesłusznie prowadzą dwa odrębne postępowania odnośnie rozbudowy domu oraz odnośnie budynku gospodarczego, ponieważ budynek gospodarczy stanowi w rzeczywistości dobudowę. Powstała samowola narusza interesy i prawa strony skarżącej, w szczególności ogranicza nasłonecznienie posesji. Ponadto skarżący wyjaśnili, że ich wniosek nie dotyczył zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zawieszenia postępowania dotyczącego legalizacji dokonanej samowoli budowlanej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie kontroli Sądu podlega postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., podkreślając, iż w myśl tego przepisu konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Sąd podzielił pogląd prezentowany w zaskarżonej decyzji, że przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, na którego podstawie została wydana decyzja będąca przedmiotem rozpoznania w trybie odwoławczym, nie odnosi się do prawa własności danej nieruchomości ani też przebiegu jej granic, daje tylko podstawę do stwierdzenia wykonania lub niewykonania nałożonego wcześniej obowiązku, nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego w rozpatrywanej przez organy sprawie. Natomiast zarzuty skarżących dotyczące kwestii prawidłowości prowadzonej przez organy legalizacji nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ, rozpoznając skargę na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, Sąd bada wyłącznie prawidłowość tego rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym jego podstawę normatywną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. S., reprezentowany przez radcę prawnego W. O., na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
- - niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji należy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd oraz naruszenie przepisu art. 140 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,
- - niesłuszne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie,
Nadto zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust. 1 pkt 8, pkt 9 w zw. z art. 6 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – przez błędną ich wykładnię, także art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że - zdaniem skarżącego - nie może ulegać wątpliwości, iż działania mające na celu legalizację samowoli budowlanej przez I. P., pozostają w ścisłym związku ze sprawą dotycząca działek nr 476 i 497 w miejscowości M., a zatem organy obu instancji winny zawiesić postępowanie w sprawie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej, nie można bowiem rozdzielać spraw samowoli budowlanej i jej legalizacji przez I. P. od spraw dotyczących samych działek, zarówno tej, na której dopuszczono się samowoli (działka nr 476) i tej, z której skarżący korzystali i obecnie skarżący nadal korzysta (działka nr 497).
W ocenie strony, dla stosowania art. 51 ust 3 Prawa budowlanego, kwestie dotyczące konfiguracji działki nr 476, powierzchni, odległości od granic samowolnie realizowanej inwestycji budowlanej mają znaczenie, gdyż I. P. zabiega o zalegalizowanie dokonanej samowoli. Wskazano, iż faktyczne i prawne działania dotyczące ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej przez I. P. mogą być podejmowane z uwzględnieniem zasad ogólnych przewidzianych w art. 5, 6 Prawa budowlanego – chroniących interesy skarżących po prawomocnym zakończeniu sprawy, dotyczącym tej działki i działki sąsiedniej drogi, które pozostają w nierozerwalnym związku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. P. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
- 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1),
- 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).
W niniejszej sprawie jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego, a więc została ona oparta na podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W myśl powyższych przepisów wskazać przede wszystkim należy, że skarga kasacyjna nie spełnia warunku opisanego w art. 176 p.p.s.a., w szczególności nie zawiera właściwego uzasadnienia podstaw kasacyjnych.
Skarżący stawia w skardze zarzuty naruszenia procedury administracyjnej i prawa materialnego, które stosowały organy rozstrzygające sprawę administracyjną. Skarżący nie dostrzegł, iż w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu rozstrzygana była tylko jedna z proceduralnych kwestii (zawieszenie postępowania) w sprawie popełnionej samowoli, która to sprawa znalazła się na etapie zbadania, czy zobowiązany wykonał określone wcześniej przez organ obowiązki. Zarzuty skargi oparte zostały na założeniu, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego wyczerpuje całość postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Na tym założeniu oparty został też wniosek o zawieszenie tego postępowania.
Ostateczne załatwienie sprawy samowoli budowlanej składa się jednak z kilku faz postępowania, w toku którego, stosownie do okoliczności sprawy, wydawane są postanowienia lub decyzje rozstrzygające jedynie o fragmencie postępowania naprawczego, nie przesądzając jeszcze o tym, czy popełniona samowola zostanie doprowadzona do zgodności z prawem. (Por. Wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06). Jednym z elementów tego postępowania jest właśnie stwierdzenie, w drodze decyzji, na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego czy zobowiązany wykonał nałożony przez organ obowiązek. Przedmiotem takiej decyzji jest zatem jedynie ocena przez organ, czy zobowiązany podporządkował się wcześniejszemu nakazowi tego organu, wykonując nałożony na niego obowiązek, czy też nie. Tak określony przedmiot decyzji przesądza też o zakresie możliwych do podnoszenia zarzutów przez strony postępowania.
Ponieważ sprawy własności czy też granic gruntów należących do stron toczącego się postępowania nie pozostają w żadnym związku przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. ze sprawdzeniem czy nałożony przez organ obowiązek został wykonany, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie było podstaw do zawieszania postępowania odwoławczego w sprawie wykonania tego obowiązku.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie został zatem naruszony ani art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani też art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, a stawiane w skardze zarzuty wynikające z nieuzasadnionego i niczym nie popartego przekonania o związku sprawy granic działek z przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, nie odnoszą się w istocie do przedmiotu sprawy na tym etapie postępowania. Nie podejmują też nawet polemiki z ustaleniem Sądu I instancji o braku takiego związku. Tym samym nie można uznać za usprawiedliwioną podstawy, w której podnosi się tylko, że Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę, gdyż zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe, oddalenie zaś tej skargi na podstawie art. 151 jest niewłaściwe i niesłuszne, gdyż narusza 145 (1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. Aby zarzut ten mógł odnieść skutek, konieczne jest wykazanie w skardze kasacyjnej, iż wydając zaskarżone orzeczenie Sąd wadliwie (i to ze wskazaniem konkretnych wad i odpowiadających tym wadom przepisów) nie dokonał ustalenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 145 (1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. Przekonanie skarżącego, że nie można rozdzielić próby legalizacji ze sprawą dotyczącą granic działek, na opisanym wcześniej etapie postępowania, a tylko ten fragment sprawy był przedmiotem ocen Sądu I instancji, nie zostało uzasadnione przez wskazanie przepisów, które by taki związek wykazały.
W żadnym razie związku takiego nie sposób dopatrzyć się przez pryzmat przytoczonych w skardze art. 48 i powołanych w tym kontekście art. 5 i 6 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w sprawie rozstrzyganej na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego.
Rozpatrując skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie, stwierdzić należy, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.