Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 397/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K. i J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.
Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Dnia [...] lipca 2009 r. Zarząd Dróg Powiatowych w Makowie Mazowieckim wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim o podjęcie działań w sprawie budynku J. K., wybudowanego w pasie drogi powiatowej w miejscowości B. Dnia [...] lipca 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim (dalej PINB) dokonali kontroli nieruchomości należącej do skarżących. W wyniku tej kontroli ustalono, że na działce nr ew. [...] we wsi B. znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 5,55 m x 16 m. Według oświadczenia J. K., budynek realizowany był etapowo. Pierwszą część budynku o wymiarach 5,55 m x 6 m wykonano w latach 70. Następnie, w 1991 r. budynek rozbudowano o część o wymiarach 5,55 m x 10 m, nadbudowano istniejącą część budynku i przykryto całość dachem jednospadowym, ze spadkiem w kierunku działki sąsiedniej, tj. drogi powiatowej. Podczas kontroli ustalono, że właściciel nie posiada żadnych dokumentów dotyczących budowy opisanego budynku gospodarczego.
Po przeprowadzeniu - wszczętego pismem z [...] lipca 2009 r. na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w Makowie Mazowieckim (dalej Zarząd Dróg Powiatowych) - postępowania administracyjnego w sprawie budowy ww. budynku gospodarczego, w dniu [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim (dalej Powiatowy Inspektor) wydał decyzję [nr [...]], którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej Prawo budowlane z 1974 r.), w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca "1974" [winno być "1994"] r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane z 1994 r.), nakazał D. i J. K. rozbiórkę budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], częściowo w pasie drogowym (działka nr ew. [...]) w miejscowości B., gm. R., wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że ów budynek zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi na zakończenie budowy budynku w 1991 r., należało zastosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W toku postępowania poddano analizie zgodność wybudowanego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym. Analiza ta wykazała, że działka nr ew. [...] w B. przeznaczona była pod zabudowę zagrodową, na której mógł być wybudowany budynek gospodarczy z zachowaniem warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z zachowaniem linii zabudowy. W przypadku rozpatrywanego budynku nie zachowano linii zabudowy. W momencie zakończenia budowy w 1991 r., owa działka przeznaczona była w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę zagrodową. Plan ten nie określał linii zabudowy, dlatego zastosowanie w tym zakresie miała ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 [ze zm.], dalej u.d.p.) i art. 43 ust. 1 tej ustawy przewidujący, że budynki winny być sytuowane w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni lub w uzasadnionych przypadkach w odległości mniejszej za zgodą zarządcy drogi, która w chwili budowy budynku miała status drogi wojewódzkiej.
Z pisma zarządcy drogi z [...] sierpnia 2009 r. wynika, że budynek znajduje się w odległości 2,40 m od krawędzi jezdni. Na podstawie opinii Zarządu Dróg Powiatowych z [...] sierpnia 2009 r., będącego zarządcą drogi ustalono, że budynek sporny w sprawie usytuowano 0,85 m w pasie drogowym, w bliskiej odległości od skrzyżowania z drogą gminną, w polu trójkąta widoczności, co stwarza zagrożenie dla pojazdów włączających się do ruchu. Takie usytuowanie budynku powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych drogi, gdyż uniemożliwia budowę chodnika i prawidłowe odwodnienie drogi. Budynek gospodarczy wybudowany na działce nr ew. [...] i częściowo na działce nr ew. [...] w miejscowości B., powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia ze względu na jego usytuowanie w pasie drogowym z przekroczeniem linii zabudowy i powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Wskazane okoliczności stanowią przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. do nakazania rozbiórki budynku.
W odwołaniu od tej decyzji D. i J. K. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powołali się na nowe okoliczności, które winny być w sprawie wyjaśnione, wskazując na ujawnienie dokumentu w postaci planu realizacyjnego zagospodarowania siedliska datowanego na rok 1990 i zdjęcia z lat 70-tych ubiegłego wieku, na których widnieje ów budynek przed remontem, osadzony na wyraźnie widocznym fundamencie betonowym. Ujawnione dokumenty mają dowodzić, że budynek, a przynajmniej znaczna jego część, istniała już w 1991 r. Odwołujący się wnieśli o uwzględnienie tych dokumentów, a także o przesłuchanie świadków dla ustalenia okresu wybudowania budynku. Zeznania świadków (w ich ocenie), potwierdzić mogą, że budynek powstał jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, powołanej w zaskarżonej decyzji.
Decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Wojewódzki Inspektor) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu. Wskazał, że wątpliwości nie budzi fakt, że sporny budynek zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez pozwolenia na budowę. Wskazał również, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budowa tego budynku gospodarczego została zakończona w 1991 r. Tym samym stwierdził, że należało zastosować w niniejszej sprawie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a dokładnie art. 37 tej ustawy. Jakkolwiek omawiany budynek gospodarczy został wybudowany na terenie przeznaczonym pod zabudowę lecz brak możliwości jego zalegalizowania, bowiem zachodzi przesłanka z pkt 2 art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obligująca wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.
Wynika to z opinii Zarządu Dróg Powiatowych, w której podano, że omawiany budynek stanowi pogorszenie warunków użytkowych drogi i ogranicza widoczność przy wjeździe z drogi gminnej na drogę powiatową, gdyż jest zlokalizowany w trójkącie widoczności. Stanowi to o zagrożeniu dla ludzi i mienia, i powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie, D. i J. K. wnieśli o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że organ nie podjął wszystkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący przywołali art. 43 ust. 1 u.d.p. Przywołali także art. 38 ust. 1 i 2 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym do 1999 r. zauważając, że istniejące w pasie drogowym budynki obiekty inżynierskie i urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Wykonanie przebudowy lub kapitalnego remontu ww. obiektów i urządzeń, wymaga zgody zarządu drogi. Poprzednio obowiązująca ustawa o drogach publicznych z dnia 29 marca 1962 r. oraz inne akty prawne regulujące sprawę dróg publicznych, nie określały odległości jaka winna być zachowana między obiektem budowlanym, a pasem drogowym. Przepisy Prawa budowlanego określają katalog obiektów, które mogą być wybudowane bez uzyskania pozwolenia na budowę. W kontekście przytoczonych przepisów organ winien (zdaniem skarżących), ustalić: która część budynku została wybudowana w latach 70-tych, czy jest to fragment wchodzący w pas drogowy czy też nie, kiedy i w jakiej kolejności zostały wykonane poszczególne prace budowlane, czy roboty wykonane po 1985 r. miały charakter przebudowy lub remontu, a tym samym czy wymagały zgody zarządcy drogi czy też nie, kiedy został wyznaczony przebieg drogi, czy budowa budynku w latach 70-tych wymagała zezwolenia na budowę.
Nie wyjaśniając powyższego organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy obu instancji przyjęły w spawie, że niewłaściwe usytuowanie budynku stanowi zagrożenie dla ludzi i mienia, i powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Zdaniem skarżących, czas jaki minął między wybudowaniem budynku a dniem wydania zaskarżonej decyzji mógł dostarczyć wielu dowodów na istnienie ww. zagrożenia. Zdarzenia potwierdzające tę okoliczność nie miały jednak miejsca. Fakty podważają zatem prawdziwość stanowiska obu organów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a, wskazał, że decyzja z [...] grudnia 2009 r. jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzja ta dotyczy budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości B., gm. R. Budynek ten ma wymiary 5,55 m x 16 m. Był realizowany etapowo, tj. w latach 70 wybudowano budynek o wymiarach 5,55 m x 6 m, a w roku 1991 r. rozbudowano istniejący budynek o część o wymiarach 5,55 m x 10 m i nadbudowano istniejącą część budynku a całość przykryto dachem jednospadowym. Powyższe wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych dnia [...] lipca 2009 r. na nieruchomości przez pracowników PINB. Daty budowy budynku wskazał do ww. protokołu obecny przy tych czynnościach J. K. (właściciel). Z protokołu tego wynika, że J. K. oświadczył, że nie posiada dokumentów dotyczących budowy ww. obiektu.
Bezspornym w sprawie jest, że ww. obiekt budowlany wybudowany został w ramach samowoli budowlanej, tj. bez pozwolenia na budowę. Okoliczności tej skarżący na żadnym etapie postępowania, w tym sądowoadministracyjnego, nie kwestionują.
Wskazują jedynie w uzasadnieniu skargi, że organy nie ustaliły, czy na budowę oraz rozbudowę i nadbudowę ww. obiektu zezwolenie właściwego organu - w świetle obowiązujących w dacie realizacji tej inwestycji, w tym w latach 70. - było w ogóle konieczne. Dostrzegając ten zarzut trzeba w tym miejscu zauważyć, że na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.), przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Wprawdzie rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 38, poz. 197 ze zm.), wymieniało w § 4 ust. 1 roboty budowlane nie wymagające zgłoszenia ani pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego.
Natomiast budowa budynku gospodarczego o wymiarach 5,55 m x 6 m (czyli o powierzchni 33,3 m²), nie była w tej regulacji ujęta. W oparciu o § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.), wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229) i obowiązującego do dnia 1 stycznia 1995 r., pozwolenie na budowę było wymagane na wykonanie i rozbudowę stałych i tymczasowych budynków.
Skoro na budowę ww. budynku gospodarczego inwestor nie posiadał żadnych dokumentów budowlanych (wymaganych na podstawie ww. przepisów prawa), to słusznie w sprawie przyjęto, że inwestycja ta została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Trafnie w sprawie przyjęto, że skoro budynek został zrealizowany przed 1 stycznia 1995 r., to w sprawie należało zastosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd dostrzegł, że wprawdzie w odwołaniu skarżący zakwestionowali datę rozbudowy i nadbudowy budynku, przy czym kwestionując tę datę próbowali dowieść, że roboty budowlane w powyższym zakresie zakończyły się jeszcze przed 1991 r., w żaden sposób nie wpływa to na prawidłowość zastosowanego w sprawie stanu prawnego, bo niewątpliwym jest, że budynek (w obecnym kształcie) został wzniesiony przed 1 stycznia 1995 r. Postępowanie dotyczące budynku - wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę - przed 1 stycznia 1995 r., (z którym to dniem weszły w życie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.) - należało przeprowadzić w oparciu o przepisy dotychczasowe.
W myśl art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 tej ustawy, dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym stwierdzić trzeba, że organy orzekające zastosowały w sprawie prawidłowe przepisy prawa materialnego.
Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych, wynikający z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37 tej ustawy). Wydanie decyzji o rozbiórce jest obowiązkowe w razie stwierdzenia przesłanek z art. 37 ust. 1 omawianej ustawy.
Zgodnie z jego treścią, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
- 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
- 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Nadto, w świetle art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwy organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu zrealizowanego samowolnie, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami, poza wymienionymi w ust.
1. Dopiero w sytuacji nieustalenia w postępowaniu dowodowym przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2, a także w przypadku nie skorzystania z art. 37 ust. 2, organ obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
W niniejszej sprawie organy orzekające uznały, że zastosować art. 40 ww. ustawy w sprawie nie można, bowiem zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2, obligująca do wydania orzeczenia o nakazie rozbiórki. Wojewódzki Sąd taką ocenę sprawy w pełni podzielił.
Postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją zainicjowane zostało pismem Zarządu Dróg Powiatowych w Makowie Mazowieckim (tj. zarządcy drogi powiatowej nr [...]), zawierającym prośbę o interwencję w związku z zajęciem pasa drogowego (działka o nr ew. [...]), polegającym na usytuowaniu częściowo w pasie ww. drogi owego budynku gospodarczego. W piśmie z [...] sierpnia 2009 r. Zarząd Dróg Powiatowych poinformował, że sporny budynek gospodarczy usytuowany jest 0,85 m w pasie drogi, tj. 2,4 m od krawędzi jezdni i przy wyjeździe z drogi gminnej. Budynek ten znajduje się w polu trójkąta widoczności, co może stanowić zagrożenie dla pojazdów włączających się do ruchu. W piśmie z [...] października 2009 r. Zarząd Dróg Powiatowych poinformował, że funkcjonowanie ww. budynku stanowi pogorszenie warunków użytkowych drogi (z uwagi na brak możliwości odwodnienia) i podtrzymał swe stanowisko co do tego, że wskazany budynek ogranicza widoczność przy wyjeździe z drogi gminnej na drogę powiatową (z uwagi na jego usytuowanie w trójkącie widoczności).
W tych okolicznościach organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że budynek gospodarczy - zlokalizowany na działce o nr ew. [...] i częściowo w pasie drogowym na działce nr ew. [...] w miejscowości B., gm. R. - stanowi (z uwagi na jego usytuowanie) zagrożenie dla ludzi i mienia oraz powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Organy orzekające oceniając sprawę nie mogły pominąć ww. pism Zarządu Dróg Powiatowych. Uwzględniając stanowisko zarządcy drogi, w konsekwencji słusznie uznały, że okoliczności faktyczne sprawy wypełniają dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Stosując ów przepis organy obowiązane były wziąć pod uwagę obecną sytuację faktyczną i prawną. Tym samym ustalanie, jakie przepisy o drogach obowiązywały w dacie realizacji ww. inwestycji i w jakiej odległości od krawędzi jezdni budynki mogły być na podstawie tych przepisów sytuowane oraz kiedy został wyznaczony przebieg drogi (przy której znajduje się i w którą wchodzi sporny budynek gospodarczy), dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie miało żadnego znaczenia, bo nie mogło wpłynąć na zmianę stanowiska zarządcy drogi (a w efekcie i na końcowy wynik sprawy). Ważne w tym przypadku okazało się jedynie to, że obecnie budynek usytuowany jest w sposób mogący stanowić zagrożenie dla pojazdów włączających się do ruchu.
Sporny budynek gospodarczy stanowi całość techniczno-użytkową. Został on tak rozbudowany i nadbudowany, że niemożliwym jest wyodrębnienie dwu niezależnych części tego obiektu i prowadzenie oddzielenie postępowań w stosunku do każdej z tych części, a w konsekwencji na przykład orzeczenie o rozbiórce tylko jego części (stanowiącej zagrożenie). Wskazuje na to wyraźnie dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy, sporządzona w trakcie czynności kontrolnych na nieruchomości. Z dokumentacji tej wynika, że rozbudowa budynku gospodarczego (zrealizowana w 1991 r. bądź wcześniej), objęła budynek dotychczas istniejący (zrealizowany w latach 70). Budynek ten został nadbudowany, a na całości obiektu położono jeden dach jednospadowy.
Sąd I instancji uznał rozstrzygnięcia wydane w sprawie za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za bezzasadne. Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organy ustalone i uwzględnione przy orzekaniu. Sąd nie stwierdził, by rozstrzygnięcia te naruszały przepisy procesowe, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W kontekście skargi i podniesionych w niej okoliczności (które zdaniem skarżących pozostały nie wyjaśnione), Sąd wskazał, że podstawę prawną tych rozstrzygnięć nie stanowiło naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60), zgodnie z którym budynki powinny być sytuowane w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Podstawę prawną wydanych w sprawie orzeczeń stanowił wyłącznie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. (i okoliczności ustalone w toku postępowania wypełniające dyspozycję tego przepisu). Brak zdarzeń potwierdzających, że usytuowanie budynku w bliskiej odległości drogi stanowi zagrożenie dla ludzi i mienia, nie może świadczyć o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Orzekając w I instancji organ nadzoru budowlanego jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał prócz art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., również ust. 2 tego przepisu, przy czym decyzji swej w tym zakresie w żaden sposób nie uzasadnił. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzję oparł jednak wyłącznie na art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. (swe stanowisko w tym zakresie uzasadniając). Stąd też Sąd dostrzegając wadliwość w działaniu organu I instancji (polegającą na przywołaniu w sentencji orzeczenia art. 37 ust. 2 ww. ustawy), uznał to uchybienie za nie mające żadnego wpływu na końcowy wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 397/10, wywiedli D. i J. K., reprezentowani przez radcę pr. W. L., zaskarżając ów wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucili naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.).
Wskazując na powołane wyżej podstawy skargi kasacyjnej wnieśli o:
- 1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie "od skarżącego na rzecz organu" kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W ocenie skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2009 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z [...] października 2009 r. nr [...], nakazującą skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczego, niewłaściwie zastosował przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. "Zdaniem organu" skarżony wyrok dotknięty jest wadami wskazanymi w zarzutach skargi kasacyjnej.
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), a zatem z mocy art. 103 ust. 2 tej ustawy w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). W związku z tym, jak wywodzi dalej Sąd, w sprawach budynków wzniesionych bez stosownych pozwoleń zastosowanie mogą mieć, w zależności od wyników postępowania, art. 37 lub 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc nakazać jego rozbiórkę, jeżeli zostają spełnione przesłanki z art. 37 lub przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 40.
W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Powiatowy Inspektor nie skorzystał z możliwości jaką daje art. 40 Prawa budowlanego i nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego, ze względu na spełnienie przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Decyzję tę podtrzymał Wojewódzki Inspektor, a stanowisko zawarte w ww. decyzjach podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który uznał, że w tej sprawie nie ma możliwości zastosowania art. 40 ustawy, a nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 jest właściwe. Skarżący nie zgadzają się z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i podnoszą co następuje.
Sporny budynek wybudowany został dwuetapowo i zakończony w 1991 r. Budynek ten posadowiono na starych fundamentach innego budynku, który usytuowany był tam od lat. W aktach sprawy znajdują się dokumenty takie jak np. Plan Realizacyjny Zagospodarowania Siedliska z marca 1990 r. i fotografie, z których wyraźnie wynika, że budynek ten istniał tam od lat. Nigdy żaden organ nie zgłaszał zastrzeżeń do usytuowania tego budynku i jego legalności. Na zapytanie Powiatowego Inspektora z [...].8.2009 r., skierowane do Zarządu Dróg Powiatowych, w kwestii zagrożeń dla ludzi lub mienia jakie może powodować budynek gospodarczy, stanowiący własność skarżących, Wójt Gminy R. w piśmie z [...].8.2009 r. przedstawił uregulowania prawne jakie obowiązywały na tym terenie odnośnie zagospodarowania przestrzennego i możliwości sytuowania budynków. Wynika z nich jednoznacznie, że ww. budynek nie naruszał obowiązującego wówczas prawa oraz nie stanowił zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi czy mienia.
Podkreślić przy tym należy, że na terenie gminy w odniesieniu do dróg gminnych funkcję zarządu drogi pełni wójt, zatem wydaje się, że jego stanowisko winno zostać również w tej sprawie uwzględnione. Powiatowy Inspektor wydając decyzję o nakazie rozbiórki, oparł się tylko na opinii Zarządu Dróg Powiatowych z [...].8.2009 r., w której stwierdzono, że budynek ten stwarza zagrożenie dla pojazdów włączających się do ruchu z drogi gminnej i powoduje pogorszenie warunków użytkowych drogi, zatem uwzględnione zostało stanowisko tylko Zarządu Dróg Powiatowych, będącego zarządcą dróg powiatowych, a zignorowano opinię zarządu dróg gminnych.
Powstaje poważna wątpliwość, czy decyzja oparta na jednostronnej opinii zarządcy dróg powiatowych jest wystarczającą przesłanką do zastosowania w stosunku do skarżących art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ I instancji nie był pewien słuszności swej decyzji, bowiem w jej podstawie prawnej wskazał zarówno art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 tego przepisu Prawa budowlanego. Jak wynika z dokumentów, budynek ten zajmuje jedynie ok. 2 m² pasa drogowego. Czy w tej sytuacji racjonalne jest nakazanie rozbiórki całego budynku o wymiarach 5,55 m x 16 m? W trakcie postępowania nie wykazano, by organy rozważały zastosowanie na podstawie art. 40 ww. ustawy działań legalizacyjnych owego budynku i uzasadnienia dlaczego ewentualnie takie działania byłyby niemożliwe. Zdaniem skarżących w ten sposób naruszono zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i prawa. W tym kontekście za zasadne uznać należy zarzuty podnoszone przez skarżących w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, naruszenia przez organy w trakcie postępowania art. 7 i 77 kpa.
Skarżący wychowują syna ze schorzeniem kończyn dolnych, które powoduje trudności w poruszaniu. W związku z tym muszą dowozić go do szkoły pojazdem, który garażowany jest w spornym budynku. Skarżący planują zakup atlasu i innych urządzeń, oraz umieszenie ich w tym budynku, w celu umożliwienia synowi ćwiczeń, które usprawniają jego nogi.
Zdaniem skarżących, organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podeszły do ich sprawy w sposób szablonowy, bez rozważenia możliwości zastosowania innych rozwiązań. Nakaz rozbiórki jest działaniem najdalej idącym i najbardziej uciążliwym dla strony postępowania. Jego stosowanie winno mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zastosowania innych, mniej dokuczliwych rozwiązań. W tej sprawie niestety tak się nie stało.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Mimo, że skarżący kasacyjnie powołał jedynie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (s. 1-2 skargi kasacyjnej), w istocie postawił nie tylko zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., lecz również zarzut naruszenia przepisów postępowania, przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i prawa (art. 8 k.p.a.); naruszenia przez organy w trakcie postępowania art. 7 i 77 k.p.a., gdy zdaniem autora skargi kasacyjnej, należało uznać za zasadne zarzuty podnoszone przez skarżących w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (s.3 skargi kasacyjnej).
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto zatem na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty procesowe, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120).
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Skarga kasacyjna została sporządzona niestarannie, na co wskazują w szczególności: wniosek o "2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego", a nadto zwrot "Zdaniem organu skarżony wyrok dotknięty jest wadami wskazanymi w zarzutach skargi kasacyjnej" (s. 2 skargi kasacyjnej) mimo że profesjonalny pełnomocnik reprezentował skarżących, a nie organ.
Podstawy skargi kasacyjnej mogą być oparte na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny norm procesowych zawartych, np. w k.p.a. (W. Piątek "Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowo administracyjnym" Wolters Kluwer 2011 s. 382). Skarżący kasacyjnie nie wykazali w uzasadnieniu zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – w szczególności, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskutecznym w postępowaniu ze skargi kasacyjnej jest jedynie odwołanie się do pisma strony w postępowaniu przed Sądem I instancji, w szczególności do zarzutów podniesionych w skardze w rozumieniu art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mimo, że Sąd I instancji nie wskazał wyraźnie, że przyjął ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy za własne, uznając je za prawidłowe, to taki wniosek z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy wyprowadzić. W szczególności Sąd I instancji, przytoczył istotne ustalenia faktyczne, tożsame z ustaleniami dokonanymi przez Wojewódzkiego Inspektora w zaskarżonej decyzji i wskazał dowody, które prowadziły do dokonania prawidłowych ustaleń. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym polegać miały naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., a zaskarżony wyrok zawiera wystarczające w tej materii rozważania (s. 9 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 397/10). Nietrafnie skarżący kasacyjnie upatruje nie wykazanie w trakcie postępowania, by organy rozważały zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. – przeciwnie - Wojewódzki Sąd Administracyjny zagadnienie negatywnych przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przedstawił w sposób szczególnie staranny.
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 8 k.p.a. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego, a do tego zmierza w istocie tak skonstruowany zarzut (W. Piątek – op. cit. s. 305, 365). W istocie bowiem skarżący kasacyjnie mogliby w tej sytuacji podnosić zarzut niezastosowania w sprawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czego jednak nie uczynili.
Chybionym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w postaci przedstawionej w skardze kasacyjnej. Nietrafnie w szczególności skarżący kasacyjnie podnoszą, że doszło do uznania, że obiekt budowlany powoduje, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, jedynie na podstawie opinii Zarządu Dróg Powiatowych, a zignorowano opinię zarządu dróg gminnych (Wójta). Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że organy obu instancji należycie ustaliły, że przedmiotowy budynek, pobudowany, a następnie rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej, znajduje się nie tylko na działce nr [...], lecz również na działce nr [...], będącej w pasie drogowym – w dacie orzekania - drogi powiatowej, a w momencie wybudowania budynku – drogi wojewódzkiej. Takie posadowienie budynku, w polu trójkąta widoczności, zobowiązywał organy obu instancji do zobowiązania skarżących do rozbiórki budynku.
Skoro budynek nie znajduje się częściowo w pasie drogi gminnej, stanowisko Wójta nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; nie było także dla organów nadzoru budowlanego wiążące. To, że w okresie od posadowienia, a następnie rozbudowy przedmiotowego budynku, nie doszło do wypadku drogowego w rejonie skrzyżowania drogi powiatowej i drogi gminnej, nie prowadzi do wniosku, że tak pobudowany obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Powszechnie znanym jest fakt, że natężenie ruchu pojazdów mechanicznych w Polsce z roku na rok wzrasta.
Z tychże względów należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zastosował art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a wykładnia, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, była prawidłowa.
Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.