Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 474/14, oddalił skargę A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z [...] marca 2014 r. o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., po przeprowadzeniu na skutek interwencji współwłaścicielki działki nr [...] M. P. postępowania, decyzją z [...] marca 2014 r., powołując się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na działce nr [...] w miejscowości W. W następstwie odwołania skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia obu decyzji wynika, że organy administracji ustaliły, że sporny budynek powstał bez pozwolenia na budowę. Stwierdzono, że początkowo roboty budowlane prowadził ojciec skarżącego, a następnie kontynuował je skarżący. Przy czym dla ustalenia okresu prowadzonych prac oraz zakresu wykonanych robót budowlanych organ pierwszej instancji posłużył się zeznaniami świadków: A. J., E. S., Z. W., J. M., M. M., P. N., P. K., B. K. i Z. S., oraz oświadczeniami samego skarżącego i R. B. Ci ostatni stwierdzili, że budynek został wybudowany około 12 lat temu przez nieżyjącego ojca skarżącego, i że skarżący sam wykonał w nim jedynie ocieplenie i montaż płyt regipsowych.
Z kolei organ odwoławczy przyjął, że budynek powstał z inicjatywy skarżącego jako inwestora, przy wykorzystaniu rozpoczętej budowy i że nie było potrzeby przesłuchania stron, które brały udział w postępowaniu i składały oświadczenia. Oba organy przyjęły jednakże, że inwestorem był skarżący. Wyjaśniły, że nawet gdyby budowę rozpoczął ojciec skarżącego, to jednak była ona kontynuowana i została zakończona przez skarżącego. W sytuacji braku tożsamości obiektu samowolnie wybudowanego i obecnie istniejącego po samowolnej przebudowie, trzeba ocenić stan obecny według aktualnego stanu prawnego. Nawet więc gdyby ojciec skarżącego wykonał ściany i dach, to skarżący te roboty kontynuował i doprowadził do powstania budynku mieszkalnego w 2013 r. Decydując się na kontynuację robót budowlanych skarżący stał się inwestorem. Dlatego organ odwoławczy stwierdził, że nie było istotne, jakie prace wykonał ojciec skarżącego.
Budynek powstał z inicjatywy skarżącego jako inwestora, przy wykorzystaniu rozpoczętej budowy. Wyjaśniono, że istnienie starych fundamentów nie podważa ustaleń i ocen na temat samowolnego wybudowania budynku. Jako że nakaz rozbiórki kieruje się w pierwszym rzędzie do inwestora (art. 52 Prawa budowlanego), adresatem decyzji uczyniono skarżącego. Wyjaśniono także, że skoro budowa została rozpoczęta i zakończona w okresie obowiązywania obecnej ustawy Prawo budowlane, to kwestia ewentualnego istnienia zgody sąsiadów była nieistotna. W sprawie nie było też podstaw do wdrożenia procedury legalizacji budynku (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), gdyż jego usytuowanie względem sąsiednich działek budowlanych narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec sprzeczności budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, i niemożności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, nakazano jego rozbiórkę w całości.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu, nie budziła wątpliwości kwalifikacja obiektu jako budynku, na którego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę, a które w sprawie nie zostało wydane, oraz to, że budowa narusza przepis § 12 rozporządzenia w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, co wykluczało wszczęcie procedury legalizacyjnej. Okoliczności te w pełni uzasadniały zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i to w pierwszym rzędzie wobec inwestora, czyli skarżącego.
Sąd wskazał na brak związku zarzutów sformułowanych w skardze z przytoczonymi przez organy ustaleniami i ocenami. Sąd stwierdził, że skarżący nie dołączył dowodów lub wniosków dowodowych mogących podważyć dotychczasowe, istotne ustalenia. Niezrozumiałym dla Sądu był zarzut związany z datą powstania obiektu przed 1 kwietnia 1995 r. oraz wywód na temat możliwości stosowania prawa budowlanego z 1974 r. Za bezpodstawny uznano zarzut, jakoby organ w ramach postępowania wyjaśniającego miał z urzędu badać szczególne okoliczności znane jedynie stronie. O ile inwestor posiadał zgodę sąsiadów, to powinien przedstawić chociażby twierdzenie na ten temat w pierwszej instancji, a najlepiej dokument z ich ówczesnymi lub chociażby obecnie złożonymi oświadczeniami potwierdzającymi posiadanie zgody. Tego nowego twierdzenia skarżący nie powiązał z konkretnymi unormowaniami mogącymi przemawiać za ich istotnym znaczeniem w sprawie.
Niezrozumiałym dla Sądu było również powołanie przez skarżącego przepisów art. 49b lub art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, które nie miały zastosowania w sprawie. Stwierdzono, że o ile organ pominął pewne ustalenia, to te niekorzystne dla skarżącego, takie jak to, że skarżący jeszcze za życia ojca prowadził sklep, że budynek powstał najpierw jako zaplecze sklepu, obecnie został przebudowany na mieszkanie dla syna skarżącego, że skarżący od początku brał udział w budowie tego budynku.
Z urzędu Sąd dostrzegł uchybienie związane z brakiem doprecyzowania w osnowie decyzji przedmiotu rozbiórki. Jednakże stwierdził, że dokładny opis samowolnie wybudowanego budynku znajduje się w uzasadnieniu decyzji, co wyklucza obawę o powstanie trudności w wykonaniu nakazu. Sąd stwierdził także, że argumentacja prawna organu mogła być bardziej pogłębiona z uwagi na kontrowersje związane ze stosowaniem § 12 rozporządzenia, jednak uznał, że w tej sprawie była wystarczająca.
W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:
- - art. 106 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność okresu posadowienia obiektu budowlanego na działce nr [...], jak również zakresu robót budowlanych wykonach przez skarżącego po 2006 r., pomimo tego, że obiekt ten został "posadowiony przed 1 kwietnia 1995 r.", co skutkowało błędnym ustaleniem, że budynek "posadowiono w 2003 r.", co oznacza, że obiekt ten istniał w okresie, w którym nie było wymagane sytuowanie budynku w odpowiedniej odległości od granicy z działką sąsiednią, jeżeli inwestor posiadał zgodę właścicieli działki sąsiedniej na takie usytuowanie obiektu, oraz poprzez nieustalenie zakresu prac wykonanych przez skarżącego, co uniemożliwia ocenę jego roli w procesie inwestycyjnym oraz określenie adresata decyzji,
- - art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy, gdy nie zostało wyjaśnione, czy inwestor J. B. posiadał zgodę właścicieli nieruchomości sąsiednich na usytuowanie budynku przy granicy z ich działkami, w sytuacji, gdy budynek "posadowiono przed 1 kwietnia 1995 r.", a więc gdy było możliwe usytuowanie budynku na granicy działki, jeśli dysponenci prawem własności działki sąsiedniej wyrazili zgodę na takie usytuowanie obiektu, co oznacza konieczność wszczęcia postępowania legalizacyjnego,
- - art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów obu instancji skierowanych wyłącznie do skarżącego, podczas gdy inwestorem rudymentarnych części budynku: fundamentów, ścian i dachu, był J. B., a więc stronami postępowania powinny być wszyscy następcy prawni J. B. i aktualni współwłaściciele nieruchomości: M. P., R. B., M. B.-R.,
- - art. 49b ust. 2 w zw. z art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i niewskazanie organom administracji, że winny nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 49b ust. 2 pkt 1 - 3 Prawa budowlanego, umożliwiających – w stanie faktycznym przedstawionym przez skarżącego ("inwestor dysponował zgodą właścicieli działki sąsiedniej, jak również może uzyskać prawo do dysponowania nieruchomościami sąsiednimi") – legalizację wykonanych robót budowlanych,
- - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że osoba przeprowadzająca jedynie część robót budowlanych na danym obiekcie ponosi odpowiedzialność za całość inwestycji z punktu widzenia normy przewidującej obowiązek rozbiórki obiektu, podczas gdy norma prawna z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje stratyfikować etapy robót budowlanych.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie istotnym zagadnieniem faktycznym jest to, czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), a więc po 1 stycznia 1995 r. W tym zakresie nawet skarżący w skardze przyznaje, że wszyscy świadkowie zeznali, iż budynek ten powstał w okresie 2001 – 2005 r. Przyznaje też, że to J. B. postawił ściany budynku i położył jego dach. W tej sytuacji wywodzenie, że budynek został postawiony przed 1 stycznia 1995 r. (czy też przed 1 kwietnia 1995 r., jak dokładnie się to określa w skardze kasacyjnej, zapewne na skutek błędu wynikającego z przyjęcia, że istotne w sprawie jest wejście w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r., a nie samej ustawy) w oparciu o twierdzenie, że został on postawiony na fundamentach wylanych jeszcze w okresie przedwojennym oraz że powstał w wyniku wielokrotnego przebudowania stojącego na nich budynku, nie jest skuteczne.
Nawet jeżeli tak było (to znaczy, że w miejscu usytuowania budynku, którego dotyczy nakaz rozbiórki, stał swego czasu inny budynek), to jednakże skoro skarżący przyznaje, że jego ojciec postawił ściany i położył dach w latach 2001 – 2005, to trafnie przyjęto, iż wówczas został wybudowany nowy obiekt budowlany. Zauważyć też należy, że organy administracji zwróciły uwagę na dowody, z których wynika, iż w miejscu budynku, którego dotyczy sprawa, stał inny budynek, ale mniejszy i o innym charakterze, mianowicie gospodarczym (szopa, stajnia). Potwierdza to, że doszło do wybudowania nowego budynku, po uprzednim rozebraniu poprzedniego. W tej sytuacji twierdzenia skarżącego i oparte na tym podstawy kasacyjne o usytuowaniu budynku przed 1 stycznia 1995 r. są niezasadne.
W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał za zgodne z prawem ustalenia organów administracji, że budynek, którego dotyczy sprawa, został wybudowany pod rządami obecnie obowiązującego Prawa budowlanego.
W związku z tym powołanie dowodu z opinii biegłego na okoliczności wskazane w skardze kasacyjnej nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy. Nawet, gdyby biegły potwierdził, że w miejscu, w którym stoi budynek, który jest przedmiotem nakazu rozbiórki, stał inny budynek, to i tak nie można by przyjąć, że został on postawiony przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Zgodnie zatem z art. 75 § 1 k.p.a., organy administracji nie miały obowiązku przeprowadzenia tego dowodu. Niezależnie od tego wskazać należy, że w podstawie kasacyjnej związanej z zarzutem nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego powołano art. 106 § 1 p.p.s.a., zaś w jej uzasadnieniu zarzuca się, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł uchybienia organów administracji związanego z tym zarzutem względnie, że sam nie przeprowadził tego dowodu. Tak sformułowany zarzut jest niezasadny, gdyż zakładając, że chodziło o art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi podstawę do przeprowadzenia dowodów uzupełniających przez sąd administracyjny, to zauważyć należy, że ta możliwość jest ograniczona jedynie do dowodów z dokumentów, czyli nie obejmuje dowodu z opinii biegłego. Podstawa kasacyjna sprowadzająca się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nie jest więc zasadna.
W związku z zaakceptowaniem ustalenia, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., nie są też zasadne podstawy kasacyjne, które opierają się na tezie o konieczności wyjaśnienia, czy właściciele nieruchomości sąsiedniej zgodzili się na usytuowanie budynku, którego dotyczy sprawa, bezpośrednio przy granicy lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy. Podstawy te opierają się bowiem na założeniu, jakoby pod rządami przepisów obowiązujących przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. zgoda właściciela sąsiedniej działki budowlanej była wystarczająca, aby w ten sposób usytuować budynek.
Tym samym trafnie w sprawie przyjęto, że nie było możliwości zalegalizowania samowolnie postawionego budynku, gdyż z uwagi na jego usytuowanie niezgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), naruszał przepisy techniczno - budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Nie są więc zasadne także te podstawy kasacyjne, w których twierdzi się, że należało podjąć czynności zmierzające do zalegalizowania budynku, którego dotyczy sprawa.
Kolejnym istotnym zagadnieniem faktycznym jest to, czy także skarżący budował budynek, którego dotyczy sprawa. W ocenie NSA, jeżeli nawet ojciec skarżącego wybudował ściany i położył dach, to nie ulega wątpliwości, że nie dokończył budowy, gdyż zmarł [...] grudnia 2009 r., a budowa była realizowana jeszcze w 2013 r. Fakt, że budowa była kontynuowana jeszcze w 2013 r. wynika z dowodów w postaci zdjęć załączonych do pism M. P. z 8 października 2013 r. i 15 października 2013 r. oraz z oględzin przeprowadzonych przez organ administracji w dniu 30 października 2013 r. Także w przedłożonej przez M. P. opinii biegłego sporządzonej 15 listopada 2012 r. w sprawie [...] stwierdza się, że na działce nr [...] znajduje się garaż w budowie. W końcu trafnie organ odwoławczy zwraca uwagę na to, że J. B. w umowie darowizny z [...] października 2008 r., obejmującej m.in. działkę nr [...], nie wskazuje, aby na tej nieruchomości znajdował się budynek, którego dotyczy sprawa, mimo że wymienił inne budynki (poniemiecki dom jednorodzinny oraz garaże przeznaczone do rozbiórki).
Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że zgodne z prawem było nałożenie obowiązku rozbiórki na skarżącego, który po śmierci J. B. stał się inwestorem. Fakt, że to skarżący dokończył samowolną budowę uzasadniał też nałożenie nakazu rozbiórki na skarżącego, a nie na wszystkich spadkobierców J. B. Podstawy kasacyjne odwołujące się do twierdzenia, że zasadnicze elementy budynku, którego dotyczy sprawa, wykonał J. B. oraz że w związku z tym skarżący nie mógł być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki, nie są zatem zasadne.
Mając to wszystko na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.