Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. M. i M. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 48 i 69 w związku z art. 83 i 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał E. M. i M. M. wykonanie rozbiórki węzła betoniarskiego i uporządkowanie terenu na działkach nr 1211/1, 1212/1 i 1214/1 w D. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że węzeł betoniarski wybudowano w 1999 roku, o pojemności 0,5 metra sześciennego, bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, a zatem zgodnie z art. 48 w/w ustawy podlega on rozbiórce.
W odwołaniu od tej decyzji E. M. i M. M. podnieśli, iż decyzja organu I instancji jest dla nich krzywdząca, a nadto, że obiekt został usytuowany na terenie określonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. jako teren przemysłu, składów i budownictwa. Dodatkowo podnieśli, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny, oddalając zażalenie właścicieli nieruchomości sąsiednich na postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], zaznaczył, że inwestycja nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych norm, spełniając wymagania określone przepisami w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania E. M. i M. M., w oparciu o art. 81 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał inwestorom E. M. i M. M. wykonanie rozbiórki węzła betoniarskiego usytuowanego na działkach nr 1211/1, 1212/1, 1214/1 w D. W motywach swego rozstrzygnięcia organ ten stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, iż węzeł betoniarski wykonany został w 1999 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skoro obiekt będący przedmiotem decyzji nie jest wymieniony w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, to stosownie do art. 28 tejże ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie organu II instancji, argumenty odwołujących się dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza D., następnie uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mają wpływu na sposób załatwienia sprawy.
W dalszej części uzasadnienia swej decyzji organ ten wskazał, że wydanie decyzji reformatoryjnej uzasadnione jest wskazaniem błędnej podstawy prawnej przez organ I instancji, tj. art. 69 Prawa budowlanego, a także faktem, że art. 48 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązku uporządkowania terenu.
E. M. i M. M. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc, iż decyzja ta jest dla nich bardzo krzywdząca. Przedmiotowy obiekt został przez nich wybudowany ogromnym nakładem sił i środków na terenie, określonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. jako teren przemysłu, składu i budownictwa. Obiekt ten, w ich ocenie, spełnia wszelkie wymagania określone przepisami w zakresie ochrony środowiska i zdrowia. Małopolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny, oddalając postanowieniem z dnia 30 sierpnia 1999 roku zażalenie właścicieli sąsiednich nieruchomości na postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych norm, spełniając wymagania określone przepisami w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Podnieśli również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, rozpatrując odwołanie M. Komperda i A. St.
Wątorek od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D., nie podzieliło ich zarzutów, a uchylenie decyzji Burmistrza nastąpiło z przyczyn formalnych. Podkreślili, że aktualnie podjęli czynności legalizacyjne dotyczące przedmiotowego obiektu.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji oraz motywy jej podjęcia.
Oddalając skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie kwestionują, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Nie kwestionują również faktu, iż zakończenie budowy węzła betoniarskiego nastąpiło w 1999 roku.
Przepis art. 48 Prawa budowlanego, wskazany przez organ jako podstawa materialnoprawna zaskarżonej decyzji, w dacie wydania miał brzmienie: "właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącej w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ".
"Samowolą budowlaną" jest więc trwająca lub już zakończona budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stwierdzenie samowoli budowlanej obliguje organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Jedyny dopuszczalny wyjątek formułuje przepis art. 49 Prawa budowlanego, który warunkuje uniknięcie rozbiórki obiektu budowlanego upływem czasu od zakończenia jego budowy (5 lat) oraz zgodnością jego istnienia na danym terenie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Skoro zatem roboty wykonane przez skarżących (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) wymagały pozwolenia na budowę, a ich zakończenie nastąpiło w 1999 roku, to przepis art. 49, jak również przepis art. 103 Prawa budowlanego, nie mogły mieć w niniejszej sprawie zastosowania.
Ustosunkowując się przy tym do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Sąd ten stwierdził, iż nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem okoliczność, że skarżący nie legitymowali się w dacie wydania zaskarżonej decyzji ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz fakt zakończenia robót w 1999 roku, stanowią uzasadnienie wydania nakazu rozbiórki w świetle art. 48 Prawa budowlanego.
Jednocześnie Sąd podzielił w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 14 kwietnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 9887/96, (Lex nr 47178), zgodnie z którym okoliczności, które spowodowały dopuszczenie się samowoli budowlanej nie mają znaczenia dla podjęcia orzeczenia o rozbiórce, bowiem nie mogą one sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez E. M., reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie nowej treści art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd powołał się na fakt, iż art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego w dniu wydania decyzji nie zezwalały na legalizację samowoli budowlanej. Nie uwzględnił jednak nowego brzmienia tych przepisów – zwłaszcza art. 48, którego nowe brzmienie taką możliwość daje. Art. 48 ust. 2 stanowi, że jeśli budowa zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a skarżący wskazali, iż tak jest), właściwy organ powinien wstrzymać roboty postanowieniem i wyznaczyć termin do przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3, a złożenie tych dokumentów potraktować jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił, iż nowe brzmienie tego przepisu daje takie możliwości, przez co wydany został wyrok niekorzystny dla skarżących.
Powołując taką podstawę kasacyjną skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przedmiotem kontroli Sądu II instancji jest zatem jedynie pewien fragment sprawy rozpatrywanej w I instancji.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Przedstawiona w rozpoznawanej sprawie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – przepisów art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane – poprzez nieuwzględnienie nowej treści tych norm.
Takie sformułowanie zarzutu czytać można jedynie jako zarzut błędu Sądu I instancji w subsumcji, przejawiającego się w tym, iż ustalonego stanu faktycznego nie podciągnięto pod hipotezę nowego brzmienia norm art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego.
Abstrahując od powyższego zauważyć przy tym wypada, iż autor skargi kasacyjnej przywołuje akt prawny jedynie poprzez podanie jego tytułu bez bliższego sprecyzowania daty jego wydania, natomiast formułując zarzut nieuwzględnienia "nowej treści" przepisów, nie wskazuje, co kryje się pod tym pojęciem. Tymczasem w przypadku aktów prawnych wielokrotnie nowelizowanych, wymagane byłoby wskazanie ustawy nowelizującej, nadającej nowe brzmienie przepisów.
Oceniając tak sformułowany zarzut, sprowadzający się do tego, iż Sąd I instancji nie zastosował w sprawie "nowego" brzmienia przepisów art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, uwzględniając jedynie stan prawny na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy, należy stwierdzić, iż nie zasługuje on na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy wskazać na treść przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stosownie do których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd I instancji bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, przejmując sprawę do merytorycznego rozpoznania. Sąd administracyjny, poza pewnymi wyjątkami zachodzącymi w sprawach ze skarg na bezczynność czy rozpatrywaniu sporów o właściwość, nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy. Stworzenie takiego modelu sądownictwa administracyjnego znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 184 Konstytucji RP. Skoro zatem sądowa kontrola aktów administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich zgodności z prawem, oczywistym jest, iż przedmiotem badania jest zgodność podjętego przez organ administracyjny rozstrzygnięcia z przepisami prawa obowiązującymi w dacie orzekania przez te organy. Nie może w konsekwencji spowodować oczekiwanego rezultatu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym przed ustawodawcę już po wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.