Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 20/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi J.W. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce w przedmiocie wydania zaświadczenia w punkcie 1. stwierdził, że wystąpiła w sprawie przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce do wydania zaświadczenia, w punkcie 3. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Hajnówce grzywnę w wysokości 500 złotych, w punkcie 4. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce na rzecz skarżącej J.W. kwotę 50 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w punkcie 5. przyznał adwokatowi P.K. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej J.W. wykonane na zasadzie prawa pomocy.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z dnia 25 października 2009 r. J.W. oraz W.K. wniosły do PINB w Hajnówce o wydanie, na podstawie art. 217 k.p.a., zaświadczenia o merytorycznym podjęciu działań przez organ na skutek wstrzymania wykonania decyzji Starosty Hajnowskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] ([...]) przez Wojewodę Podlaskiego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] i przez Starostę Hajnowskiego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...].
PINB w Hajnówce odpowiedział pismem z dnia 5 listopada 2009 r., w którego treści wskazał, iż nie podejmował działań merytorycznych na skutek okoliczności wskazanych we wniosku, a zatem wniosek niniejszy nie może być załatwiony w sposób określony w k.p.a., gdyż nie ma przedmiotu żądanego zaświadczenia.
Pismem z dnia 7 listopada 2009 r. wnioskodawczynie wezwały organ do usunięcia naruszeń prawa poprzez wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem, względnie poprzez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.
W dniu [...] listopada 2009 r. PINB w Hajnówce wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił wydania zaświadczenia o merytorycznym podjęciu działań na skutek wstrzymania wykonania decyzji Starosty Hajnowskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu niniejszego postanowienia organ wskazał, że wnioskodawczynie nie są stronami postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się celem potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, podczas gdy żądana treść zaświadczenia nie mieści się w ww. zakresie, bowiem dotyczy potwierdzenia działania (czynności), a nie faktu lub stanu prawnego.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyły J.W. i W.K.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej PWINB w Białymstoku) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazał w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie przepis prawa nie nakładał na organ I instancji obowiązku wydania zaświadczenia, jak tego wymaga art. 217 § 2 k.p.a. Podniósł również, że w sprawie zabudowy działki nr A we wsi Iwanki gmina Narew, wnioskodawczynie nie miały interesu prawnego.
Skargę na powyższe postanowienie, sprecyzowaną pismem z dnia 12 lutego 2010 r. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W.K. i J.W. zarzucając naruszenie art. 170 p.p.s.a., art. 28 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a. i art. 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd odrzucił skargę W.K. postanowieniem z dnia 25 marca 2010r., sygn. akt II SA/Bk 75/10 z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, przedmiotem rozpoznania pozostała skarga J.W., a W.K. stała się uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony.
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 75/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie PINB w Hajnówce z dnia [...] listopada 2009 r. oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy procedury administracyjnej.
Wraz z powyższym postępowaniem sądowym, toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku postępowanie o sygn. akt II SAB/Bk 3/10 ze skargi J.W. oraz W.K. na bezczynność PINB w Hajnówce w przedmiocie wydania spornego zaświadczenia. Jednakże po odrzuceniu przez sąd skargi W.K., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych oraz cofnięciu przedmiotowej skargi przez J.W., postępowanie zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r
Po uchyleniu ww. postanowień organów obu instancji sprawa była przedmiotem ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 24 marca 2011 r. PINB w Hajnówce zwrócił się do wnioskodawczyń o uzupełnienie wniosku z dnia 25 października 2009 r., a po otrzymaniu odpowiedzi, w dniu 6 kwietnia 2011 r. wydał zaświadczenie (znak [...]), w treści którego wskazał, iż w dniu 28 maja 2005 r. przeprowadził kontrolę budowy budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr A położonej w Iwankach oraz stwierdził, że roboty budowlane zostały wstrzymane, sporządzony został protokół kontroli oraz został dokonany wpis do dziennika budowy z określeniem stopnia zaawansowania robót budowlanych.
W dniu 11 maja 2011 r. J.W., w trybie art. 154 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na niewykonanie przez PINB w Hajnówce wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2011 r. wydanego w sprawie o sygn. akt. II SA/Bk 75/10, jednakże postanowieniem z dnia 24 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 368/11) skarga została odrzucona z uwagi na niewyczerpanie przez Skarżącą przed jej wniesieniem do sądu, obowiązku wynikającego z treści art. 154 § 1 p.p.s.a., czyli uprzedniego, pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy.
Pismem z dnia 24 listopada 2011 r. J.W. wezwała organ do właściwego wykonania wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2011 r. wydanego w sprawie o sygn. akt. II SA/Bk 75/10 poprzez wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia 25 października 2009 r.
W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie organ wystosował do Skarżącej pismo z dnia 5 grudnia 2011 r., w którego treści poinformował, że do dnia sporządzenia niniejszego pisma nie otrzymał orzeczenia wydanego w sprawie sądowej o sygn. akt II SA/Bk 368/11 ani akt przedmiotowej sprawy, w związku, z czym nie ma możliwości wydania zaświadczenia w zakreślonym terminie. Wskazał także, iż zaświadczenie zostanie wydane po otrzymaniu akt sprawy, w terminie określonym w k.p.a.
W dniu 14 grudnia 2011 r. do PWINB w Białymstoku wpłynęło zażalenie J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Hajnówce w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek z dnia 25 października 2009 r., jednakże postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ ten odmówił wyznaczenia PINB w Hajnówce dodatkowego terminu do wydania zaświadczenia.
Dnia 26 stycznia 2012 r. PINB w Hajnówce wydał żądane przez wnioskodawczynię zaświadczenie.
W dniu 11 lutego 2012 r. Julia Widelska wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Hajnówce w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek z dnia 25 października 2009 r. W jej ocenie nastąpiła świadoma przewlekłość trwająca od dnia 7 listopada 2009 r. do dnia 27 stycznia 2012 r., co stanowi rażące naruszenie przepisów działu VII k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz poczynił wyjaśnienia związane z okolicznościami niniejszej sprawy, m.in. wskazując, że skarżąca będąc niezadowolona z treści pierwszego wydanego zaświadczenia, mogła wystąpić o wydanie zaświadczenia odpowiadającego jej oczekiwaniom, bez konieczności składania skargi, która została odrzucona postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 24 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 368/11). Ponadto organ wskazał, że nowe zaświadczenie wydał bezzwłocznie po otrzymaniu prawomocnego rozstrzygnięcia i zwrocie akt, zatem zarzuty wskazane przez skarżącą są bezpodstawne.
W dniu 16 sierpnia 2012 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, w którym pełnomocnik podtrzymał żądania i uzasadnienie skargi, a także dodatkowo wskazał, że wydanie przedmiotowego zaświadczenia z rażącym przekroczeniem terminu wynikało wyłącznie z postawy organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. wskazał, iż z art. 149 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.
18) z dniem 11 kwietnia 2011 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że z konstrukcji art. 149 p.p.s.a. (w brzmieniu od dnia 11 kwietnia 2011 r.) wynika, że sąd administracyjny jest władny badać, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wystąpiły w sprawie, która nie została zakończona przed dniem 11 kwietnia 2011 r. W sytuacji zaś, gdy sprawa została wszczęta przed tą datą i trwa po tej dacie, przyjęto koncepcję wstecznego zastosowania ustawy nowej, co sprowadza się do dopuszczenia stwierdzenia przewlekłości postępowania także odnośnie do tej jego części, która miała miejsce przed dniem 11 kwietnia 2011 roku (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12). Sąd dodał, że jeśli postępowanie administracyjne jest w toku, to sąd ocenia, czy postępowanie jest prowadzone przewlekle, zaś w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego sąd ocenia, czy postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 422/13). Jeśli więc było ono prowadzone przewlekle i na datę orzekania przez sąd organ wydał już akt lub dokonał czynności, postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności podlega umorzeniu na mocy art. 161 § 3 p.p.s.a. (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008, sygn. akt I OPS 6/08 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt III SAB/Kr 79/12). Z kolei ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), zmieniono z dniem 17 maja 2011 r. art. 149 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że nakazano sądowi stwierdzanie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym akcie prawnym, inaczej niż w ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r., ustawodawca wprowadził przepis przejściowy o szerokim zakresie zastosowania. Jest nim art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r., zgodnie z którym jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Powyższe oznacza, że stwierdzenie przez sąd, iż niesprawność postępowania przed organem administracji publicznej w sprawie indywidualnej narusza prawo rażąco, jest możliwe tylko odnośnie do tych czynności, które wadliwie podjęto, albo których wadliwie zaniechano począwszy od dnia 17 maja 2011 r., choćby działanie lub zaniechanie rozpoczęło się wcześniej. Innymi słowy istotnym dla sądu jest wyłącznie zachowanie organu w czasie obowiązywania nowej regulacji (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Nowela z dnia 3 grudnia 2010 r. nie określa, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Ustawodawca w obrębie przepisów normujących "bezczynność" dodał nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości", jednak nie zdecydował się na sformułowanie jej definicji legalnej. Sąd wskazał, iż za przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie niniejszej, ze względu na przedmiot, zaświadczenie winno być wydane zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zdaniem Sądu I instancji PINB w Hajnówce nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem skierowała w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia (pismo z dnia 12 grudnia 2011 r.). Wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. został złożony w PINB w Hajnówce w dniu 30 października 2009r. Wnioskodawczyni chodziło o wydanie zaświadczenia o merytorycznym podjęciu działań przez organ na skutek wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] przez Wojewodę Podlaskiego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. i przez Starostę Hajnowskiego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Sąd wskazał, iż z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że znajdują się w nich oba postanowienia i nie ma żadnej innej dokumentacji świadczącej o jakichkolwiek czynnościach lub działaniach podejmowanych przez organ. Brak też jest jakichkolwiek przesłanek aby przyjąć, że organ nie zrozumiał żądania, gdyż już w piśmie z dnia 5 listopada 2009 r. ustosunkowując się do złożonego wniosku jednoznacznie odpowiedział, że "nie podejmowałem działań merytorycznych na skutek okoliczności wskazanych w w/w wniosku". Zgodnie więc z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie winno być wydane najpóźniej w ciągu siedmiu dni, tj. do dnia 6 listopada 2009 r. Skoro więc w kolejnym piśmie z dnia 7 listopada 2009 r. wnioskodawczyni zwróciła się do organu o usunięcie naruszenia prawa i po raz kolejny wniosła o wydanie żądanego zaświadczenia zgodnie z art. 217 k.p.a., to brak reakcji ze strony organu może być tłumaczony albo nieznajomością prawa, albo złą wolą. Nie usprawiedliwia organu wydanie postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. odmawiającego wydania przedmiotowego zaświadczenia. Wprawdzie zostało ono utrzymane w mocy przez PWINB w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., jednakże WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie II SA/Bk 75/10 uchylił obydwa postanowienia. W ocenie Sądu I instancji organ nietrafnie żądał od wnioskodawczyni wskazania interesu prawnego (pismo z dnia 24 marca 2011 r.), skoro już w dniu 15 marca 2011 r. złożyła ona sama bez żądania, w organie pismo, w którym ów interes wskazała. Natomiast żądanie od wnioskodawczyni sprecyzowania treści żądanego zaświadczenia, w tym wyjaśnienie, jak należy rozumieć sformułowanie "o merytorycznym podjęciu działań przez organ" w kontekście udzielonej przez ten organ odpowiedzi już w piśmie z dnia 5 listopada 2009 r., Sąd potraktował jako próbę działań pozornych, które nie zmierzają do załatwienia sprawy, tylko jej przedłużenia. Sąd I instancji podkreślił, że wprawdzie w dniu 6 kwietnia 2011r. organ wydał zaświadczenie, ale w swej treści nie odpowiadało ono żądaniu wnioskodawczyni. Działanie takie również należy potraktować jako pozorne, gdyż nie zmierzało ono do realizacji wniosku osoby uprawnionej tylko w nieuzasadniony sposób przedłużało postępowanie. Bowiem już w dniu 5 listopada 2009 r. organ trafnie ocenił, o jakie żądanie wnioskodawczyni chodzi. Dodatkowo, wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie wydania zaświadczenia o merytorycznym podjęciu działań, organ także nie miał wątpliwości odnośnie przedmiotu wniosku. Ostatecznie organ wydał żądane zaświadczenie w dniu 26 stycznia 2012 r. Nie usprawiedliwia przy tym organu fakt, że w okresie od 24 maja 2011 r. do 23 stycznia 2012 r. akta administracyjne przebywały w WSA w Białymstoku w związku z rozpoznawaniem skargi na niewykonanie wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 75/10 (sprawa o sygn. II SA/Bk 368/11). Skarga w sprawie II SA/Bk 368/11 została odrzucona ze względu na niewyczerpanie przez skarżącą przed jej wniesieniem do sądu obowiązku wynikającego z art. 154 § 1 p.p.s.a., czyli uprzedniego wezwania organu do wykonania wyroku. Wskazana sprawa nie wniosła bowiem niczego istotnego i nowego do niniejszej sprawy, a zatem nie miała na nią żadnego wpływu. Sąd stwierdził, że do wydania zaświadczenia o żądanej treści, organowi w stanie faktycznym niniejszej sprawy, akta administracyjne fizycznie nie były potrzebne. W aktach tych znajdują się tylko kserokopie dwóch postanowień i brak jest jakichkolwiek innych dokumentów i dowodów. Organ wiedział o tym od samego początku i dał temu wyraz w swoim piśmie już w dniu 5 listopada 2009 r. Zresztą powyższe organ potwierdził w ten sposób, że w zaświadczeniu z dnia 26 stycznia 2012 r. stwierdził, że nie podejmował działań merytorycznych. Ostatecznie więc, skoro organ nie potrafił wydać zaświadczenia bez posiadania akt administracyjnych, winien wcześniej poczynić kserokopie potrzebnych mu dokumentów z tych akt (tylko dwóch postanowień, bo innych dokumentów nie było) i na tej podstawie rozstrzygać sprawę niniejszą, czego jednak nie uczynił. Tłumaczenie zatem przez organ, że brak akt administracyjnych przeszkodził mu w wydaniu żądanego zaświadczenia w ocenie Sądu I instancji nie zasługiwało na uwzględnienie. Sąd stwierdził, iż powyżej opisane czynności wskazują, że organ prowadził postępowanie opieszale i przedłużał je w sposób nieuzasadniony, nie podając przy tym przekonujących i uzasadnionych przyczyn tego stanu rzeczy. Podkreślił przy tym, że charakter sprawy nie wymagał ani dopuszczania jakichś dowodów, ani też podejmowania innych czynności, które mogły mieć wpływ na jak najszybsze i skuteczne wyjaśnienie i zakończenie sprawy. Działanie organu cechował przy tym brak koncentracji działań powodujący w efekcie dokonywanie czynności nieadekwatnych do zaistniałej sytuacji. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Sąd I instancji uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu 26 stycznia 2012 zaświadczenia albowiem, jak orzekł NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Stwierdzając w wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze, że należy je pojmować jako oczywiste i jaskrawe naruszenie prawa, w tym przypadku relatywizowane do czasu i sposobu działania organu w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej. Sąd I instancji stwierdził, że nie do przyjęcia jest sytuacja, że zaświadczenie, które winno być wydane najpóźniej po siedmiu dniach od złożenia o nie wniosku, wydawane jest po prawie dwóch latach i trzech miesiącach. Na ocenę rażącego naruszenia prawa wpływ ma nie tylko okres trwania przedmiotowego postępowania, ale i postawa organu, który naruszając wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, kilkakrotnie zachowywał się względem wnioskodawczyni tak, jakby nie wiedział o co jej we wniosku chodzi. Orzekając o wysokości grzywny w sprawie niniejszej w wymiarze 500 zł, Sąd I instancji miał na uwadze fakt, że grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. nie ma wyłącznie charakteru represyjnego, albowiem jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. W ocenie Sądu I instancji, cel powyższy został już wobec organu osiągnięty. Organ winien zatem wziąć pod rozwagę powyżej opisane uchybienia popełnione na etapie rozpoznawania niniejszej sprawy oraz dokonywać czynności bez zbędnej zwłoki, z poszanowaniem zasady koncentracji materiału dowodowego i sprawności postępowania. Mając powyższe na uwadze, w punkcie pierwszym wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., w punkcie drugim na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zaś o grzywnie w punkcie trzecim Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania między stronami orzeczono w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w jego punkcie 1 i 3. Wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania względnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:
- - art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wystąpił stan przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa, występujący po stronie PINB w Hajnówce,
- - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącego można pociągnąć do odpowiedzialności administracyjnej polegającej na wymierzeniu organowi grzywny, w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki stanu przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż pismo z dnia 05 listopada 2009 r. PINB w Hajnówce nie jest zwykłym pismem urzędowym, jak przyjmuje WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku, lecz jest postanowieniem w rozumieniu art. 124 k.p.a. w związku z art. 219 k.p.a., rozstrzygającym merytorycznie sprawę z wniosku J.W. w przedmiocie wydania zaświadczenia. Pismo to, pomimo iż nie zostało określone przez organ jako postanowienie, to de facto zawiera wszystkie niezbędne elementy tj. oznaczenie organu, wskazuje adresata postanowienia, zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne, ponieważ stwierdza się w nim, iż wniosek z dnia 25 października 2009 r. nie może być załatwiony ze względu na brak przedmiotu żądanego zaświadczenia oraz zawiera podpis osoby uprawnionej do jego wydania. Podniesiono, iż PINB w Hajnówce nie dopuścił do prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, ponieważ przede wszystkim postępował zgodnie z zalecenia Sądu określonymi w wyroku z dnia 13 lutego 2011 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.W. reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu wniosła o oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz pełnomocnika kosztów udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym pomocy prawnej, według norm przepisanych, które nie zostały dotąd opłacone w całości, ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że rację miał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekający w sprawie II SA/Bk 75/10, iż wniosek J.W. i W.K. z dnia 25.10.2009 r. jednoznacznie nie konkretyzował oczekiwanej informacji, a ponadto z treści żądania nie wynikało w oparciu o jaką przesłankę wnioskodawczynie domagały się wydania zaświadczenia. Niezrozumiałe są zatem powody dla których organ I instancji, bez wcześniejszego dokonkretyzowania żądania, ogólnie sformułowany wniosek o wydanie zaświadczenia o podejmowanych przez nadzór budowlany działaniach merytorycznych w sprawie, uznał za żądanie wydania zaświadczenia o treści wyłącznie potwierdzającej fakt prowadzenia postępowania. Wątpliwości, co do treści żądanego zaświadczenia organ mógł rozwiać poprzez skierowanie zapytania do osób ubiegających się o wydanie zaświadczenia, czego jednak nie uczynił. Inna ocena powyższego dokonana przez Sąd w sprawie II SAB/Bk 20/12 przez przyjęcie, że organ powinien zakończyć czynności w terminie 7 dni od wpłynięcia wniosku była nieprawidłowa mając na uwadze treść art. 170 p.p.s.a., gdyż wniosek, który wpłynął do organu nie był wnioskiem spełniającym warunki do wydania zaświadczenia, dopiero jego uzupełnienie mogło spowodować podjecie czynności przez organ.
PINB w Hajnówce o uzupełnienie wniosku zwrócił się w dniu 24.03.2011 r. i po uzupełnieniu w dniu 6.04.2011 r. wydał zaświadczenie w którym przedstawił jakie czynności w sprawie podjął i to powinno zakończyć postępowanie. Następne bowiem czynności łącznie z wydaniem zaświadczenia z dnia 26 stycznia 2012 r. były zbędne. Natomiast faktycznie odpowiedzią na pismo z dnia 25.10.2009 r. była odpowiedź organu z dnia 5 listopada 2009 r., która była prawidłową odpowiedzią na żądanie wynikające z pisma. Niniejsza sprawa jest przykładem jak organy administracyjne, a następnie sądy administracyjne potrafiły z błahego problemu wywołać postępowanie trwające ponad 5 lat, które było całkowicie niepotrzebne, tym bardziej, iż skarżąca swoimi żądaniami "zasypywała" organy nadzoru budowlanego. W takich sytuacjach należy podejmować czynności adekwatne do złożonych wniosków. Obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i 218 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpić może w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub innego aktu.
A z taką sytuacją mamy doczynienia w niniejszej sprawie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 13.01.2011 r. w sprawie II SA/Bk 75/10 ocenia merytorycznie problem wydania zaświadczenia. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że można procedować w sprawie bez dostępu do akt administracyjnych, tym bardziej, iż jak wspomniano wyżej szereg postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych zostało zainicjowanych przez tę samą osobę. Powinna ona w związku z powyższym zdawać sobie sprawę z możliwości decyzyjnych konkretnego organu, który ma do rozpoznania kilkadziesiąt wniosków. Oczywiście powyższa sytuacja nie zwalnia organu od podejmowania właściwych w danej sprawie kroków niezbędnych do jej załatwienia w granicach przepisów prawa.
Ponadto w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania kontroli dokonywanej przez sąd nie podlegają czynności organów z punktu widzenia ich związku z merytorycznym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, bowiem kwestie te analizowane są w postępowaniach dotyczących skarg na decyzje i postanowienia, w których badany jest sposób stosowania norm procesowych i związek pomiędzy ich ewentualnym naruszeniem, a wpływem tego naruszenia na wynik sprawy.
Dlatego też w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przewlekłości w postępowaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce, chociaż jak wspomniano wyżej można mieć uwagi do efektywności działania związanego z umiejętnym wyciąganiem wniosków ze składanych przez skarżącą pism i wniosków w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt odpowiedzi przez PINB w Hajnówce pismem z dnia 5 listopada 2009 r. był praktycznie prawidłową reakcją na pismo wnioskodawczyń, którego nie można było uznać za prawidłowy wniosek o wydanie zaświadczenia. Także następne działania organu I instancji po skonkretyzowaniu wniosku zakończone wydaniem zaświadczenia z dnia 6 kwietnia 2011 r. nie można określić jako przewlekłość postępowania.
Natomiast oczywiście jak wspomniano wyżej w każdej rozpatrywanej sprawie należy dążyć przede wszystkim do ustalenia istoty każdego postępowania i przeprowadzenie tego postępowania w sposób wnikliwy i szybki zgodny z przepisami regulującymi tryb postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę odstępując od zasadzenia kosztów postępowania sądowego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.