Postanowienie NSA z 2 września 2008 r., II OSK 968/07

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 2 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy skargi kasacyjnej S. T. w sprawie ze skargi S. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: odrzucić skargę kasacyjną.

Skład

Sędzia NSA Barbara Adamiak przewodniczący
Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz
Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński sprawozdawca
Renata Sapieha protokolant

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 774/04

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 774/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...], uchylającą w części dotyczącej podstawy prawnej, a w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał S. T. rozbiórkę samowolnie wybudowanej dobudówki wraz z fundamentem betonowym, murowanej z pustaków PGS o wym. w rzucie 4.50 x 2.50 m oraz zadaszeniem od strony północnej istniejącego budynku mieszkalnego, położonej na posesji w R. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż S. T. na wykonane roboty budowlane nie uzyskał pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] zobowiązano go do przedłożenia stosownych dokumentów, niezbędnych do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na dokończenie robót budowlanych w przedmiotowym zakresie. Inwestor w dniu [...] odmówił przyjęcia wysłanego pocztą postanowienia. W konkluzji organ wskazał, powołując się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., iż wobec tego, że inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji budowy, koniecznym było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. T. stwierdził, że z uwagi na ogrodzenie z blachy, o wysokości 2 m, jakie istnieje od strony działki G. Z., wzniesiona samowolnie przybudówka nie będzie nielegalna.

Decyzją z dnia [...], nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 K.p.a oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 718) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce orzekł o podstawie z art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu nałożono na inwestora S. T. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w celu legalizacji rozpoczętej budowy, wyznaczając termin wykonania tego obowiązku na dzień [...]. Jednocześnie inwestor został pouczony, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wyda decyzję o rozbiórce budowli, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Wobec niewykonania przez inwestora nałożonego obowiązku, organ odwoławczy uznał wydanie przez organ I instancji decyzji o rozbiórce, za prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. T. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Podał, że dobudowy nie należy traktować jako rozbudowy istniejącego budynku w celach mieszkalnych. Jest to jedynie dobudówka pomieszczenia gospodarczego, mającego służyć do przechowywania mleka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca decyzja organu I instancji są zgodne z przepisami prawa. W ocenie Sądu za prawidłowe należało uznać ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego, jak i dokonaną przez nie wykładnię przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem Sądu organy nie dopuściły się również naruszenia zasad postępowania wynikających z art. 7 i 77 K.p.a. Skarżący został zawiadomiony uprzednio o oględzinach będących podstawą ustaleń w tej sprawie, a organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy.

Skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik S. T.. Zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, bez wyszczególnienia konkretnych przepisów i bez wskazania formy ich naruszenia. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, iż istotne wątpliwości budzi kwestia zgodności art. 48 Prawa budowlanego z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W ocenie wnoszącego skargę, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest decyzją o jego unicestwieniu, a zatem narusza istotę prawa własności, natomiast w świetle powołanego art. 1 Protokołu zdaje się być on możliwy tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes publiczny. W każdym innym przypadku zastosowane tego środka będzie nieuprawnione. W konkluzji wniósł o rozstrzygnięcie, w drodze pytania do Trybunału Konstytucyjnego, zgodności art. 48 Prawa budowlanego z powołanym wyżej art. 1 Protokołu nr 1 przed wydaniem orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna odpowiadać dwojakiego rodzaju wymaganiom. Po pierwsze, powinna ona czynić zadość wymaganiom formalnym przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, a po drugie skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania szczególne – materialne, właściwe tylko dla niej. Do tych drugich zaliczyć trzeba zamieszczenie w złożonej skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanej zmiany lub uchylenia. Pozbawienie skargi kasacyjnej jakiegokolwiek wymogu o charakterze nieusuwalnym powoduje konieczność jej odrzucenia. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę, poza kwestią nieważności postępowania, tylko i wyłącznie z punktu widzenia podstawy kasacyjnej zawartej w skardze kasacyjnej oraz może uwzględnić skargę tylko w ramach wniosku w niej zawartego.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu oraz innych jednostek redakcyjnych, użytych przez prawodawcę w powoływanym przepisie. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie wskazuje wprost naruszonego przepisu, ale zawiera jedynie wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. GSK 356/04, ONSA i wsa z 2004 r., nr 3, poz. 72).

Tylko prawidłowe, zgodne z art. 176 P.p.s.a. wskazanie podstaw skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, natomiast skarga kasacyjna nie spełniająca tych wymagań podlega odrzuceniu na podstawie tej części art. 178 P.p.s.a., która odnosi się do skargi kasacyjnej "z innych przyczyn niedopuszczalnej’.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono naruszenie prawa materialnego, ale nie wskazano jakie przepisy prawa zostały naruszone. Nie określono też jaką formę przybrać miało naruszenie przepisów prawa materialnego (czy chodziło o błędną wykładnię przepisów czy też o niewłaściwe ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy).

W orzecznictwie przyjmuje się, że aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 § 1 p.p.s.a.) powinien wskazywać nie tylko konkretny przepis naruszony przez sąd, ale również wskazanie na czym, zdaniem skarżącego, polega niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. FSK 11/04, nie publ.).

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej jedyny zawarty zarzut, a mianowicie zarzut naruszenia prawa materialnego został sformułowany w sposób nieprawidłowy, ponieważ nie wskazano w nim, który konkretny przepis został naruszony przez sąd I instancji, a w konsekwencji z natury rzeczy nie miało miejsca także przedstawienie sposobu naruszenia przepisów prawa materialnego. Brak należytego przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej jest jednoznaczny z niespełnieniem wymagań przypisanych temu pismu, przewidzianych w art. 176 P.p.s.a. i nie podlega sanacji. Z uwagi na to, że wymagania te są elementami konstrukcyjnymi, których brak uniemożliwia rozpoznanie skargi, skarga kasacyjna jako sporządzona z naruszeniem art. 176 P.p.s.a., na podstawie art. 178 P.p.s.a. podlegała odrzuceniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na powyższą ocenę pisma wniesionego przez pełnomocnika skarżącego, nazwanego skargą kasacyjną, nie ma wpływu treść wywodów uzasadnienia tego pisma, które to wywody sprowadzają się do krytyki regulacji zawartej w art. 48 Prawa budowlanego. Przeoczono przy tym, że przepis art. 48 Prawa budowlanego składa się z kilku odrębnych jednostek redakcyjnych, zawierających odrębne unormowania prawne, co powoduje, że nawet w tym zakresie zarzuty skarżącego nie dotyczą przepisu, który zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 174 p.p.s.a. winien zostać w sposób wyraźny określony.