Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 375/09, oddalił skargę K. D. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu zażalenia K. D., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., wyjaśniające, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K., znak: [...] z dnia [...] września 1998 r., dotyczy rozbiórki samowolnie dobudowanej części budynku piekarni wraz z piecem i garownią o wymiarach zewnętrznych 3,20 × 2,50 m oraz 9,55 × 4,30 m, na działce w K., przy ul. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia [...] września 1998 r. (utrzymaną w mocy decyzją Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r.), podjętą w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Kierownik Urzędu Rejonowego w K. nakazał K. D. rozbiórkę samowolnie dobudowanej części budynku piekarni wraz z piecem i garownią, zlokalizowanego na wskazanej wyżej działce.
Organ odwoławczy wskazał, że Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. nakładające na K. D. grzywnę w wysokości 23.301,50 zł w celu przymuszenia go do wykonania powyższej rozbiórki i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na konieczność określenia wymiarów samowolnie dobudowanej części budynku.
Po wykonaniu zaleceń organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2005 r.) nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 22.920,80 zł w celu przymuszenia go do wykonania rozbiórki.
Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 1144/05 uchylił postanowienia organów obu instancji, wskazując, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., przy ustalaniu wymiarów samowolnie dobudowanej części budynku pominął bowiem obowiązującą w tym zakresie procedurę administracyjną, naruszając przepis art. 113 § 2 i 3 k.p.a., zaś Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie dostrzegając powyższego błędu również naruszył wskazany przepis.
Sąd wskazał bowiem, że istnieją wątpliwości co do treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1998 r., stanowiącej postawę nałożonego obowiązku, tj. brak podania w tym rozstrzygnięciu wymiarów samowolnie dobudowanej części budynku piekarni wraz z piecem i garownią, które to wątpliwości należało rozstrzygnąć w drodze postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a., na które zgodnie z § 3 przysługuje zażalenie. Bez zastosowania tej procedury niedopuszczalna była zmiana treści decyzji wyszczególniona w części [...] formularza tytułu wykonawczego.
Rozpatrując sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nałożył na K. D. grzywnę w wysokości 29.141.60 zł. Postanowienie to zostało następnie uchylone rozstrzygnięciem Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r., którym umorzono również postępowanie organu I instancji wszczęte tytułem wykonawczym z dnia [...] czerwca 2008 r., z uwagi na brak zastosowania się przez organ I instancji do wskazówek zawartych w w/w wyroku WSA w Kielcach.
Organ odwoławczy ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] września 1998 r., przy czym organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 765/08 oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.
W wyniku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r., na które zażalenie złożył K. D., wnosząc o jego uchylenie.
Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że zaskarżone postanowienie sprowadziło się w praktyce do ponownego dopisania rzeczywistych wymiarów części budynku, objętego nakazem rozbiórki, ustalonych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2005 r. Wskazał, że wyjaśnienia decyzji wprawdzie mogą być dokonywane w drodze postanowienia, ale jedynie na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, przy czym wyjaśnił, że ani on ani inne strony takiego żądania nie zgłaszały.
Zarzucił również, że sytuacja, w której PINB w K., działający jako organ, który wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowej części budynku i zarazem jako organ egzekucyjny, na własne żądanie mógłby udzielać sobie samemu wyjaśnień, jest nie do pomyślenia i stanowi to zaprzeczenie podstawowych zasad obowiązujących w procedurze administracyjnej.
Powołując się na wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt: VI SA/Wa 548/07 i z dnia 25 kwietnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt: VI SA/Wa 215/07, K. D. podniósł, że znajomość wymiarów części budynku w dacie wydania decyzji wynikała jedynie pośrednio z innych dokumentów i to w sposób budzący wątpliwości, na co zwrócił uwagę WSA w Kielcach w wyroku z dnia 8 grudnia 2006r., sygn. akt. II SA/Ke 1144/05. Dopiero bowiem w dniu [...] sierpnia 2005 r., podczas oględzin ustalono rzeczywiste rozmiary części budynku podlegającej rozbiórce. Zdaniem skarżącego, gdyby w dacie wydania decyzji o rozbiórce były znane rzeczywiste wymiary, a w decyzji jedynie by je pominięto lub podano nieprecyzyjnie, możliwe byłoby wydanie postanowienia, odpowiadającego w swej istocie obecnie zaskarżonemu postanowieniu organu I instancji. Skoro natomiast istniała konieczność przeprowadzenia nowych oględzin to wprowadzenie nowych ustaleń do postępowania, jest niczym innym jak uzupełnieniem o zupełnie nowy element części postępowania zakończonego prawomocną decyzją, a więc korektą tej decyzji.
Rozpoznając powyższe odwołanie Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu i znajduje potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach.
Przytaczając treść art. 113 § 2 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wątpliwości budził fakt, iż w decyzji z dnia [...] września 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. nakładając na K. D. obowiązek rozbiórki samowolnie dobudowanej części "budynku piekarni" wraz z piecem i garownią na działce nr ewid. [...] w K., przy ul. [...] nie określił jej wymiarów. Wbrew temu co podnosi w zażaleniu skarżący, ustalenia organu I instancji dokonane przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 1998 r., w tym szkice i rysunki nie budzą wątpliwości co do tego, jaka część budynku przedmiotowej piekarni została przez niego dobudowana samowolnie. Wątpliwości budziły jedynie różnice w wymiarach tych samych ścian na poszczególnych szkicach, co powodowało trudności w egzekwowaniu obowiązku rozbiórki tej samowolnie dobudowanej części. Brak jednoznacznych wymiarów ścian dobudowanej samowolnie części przedmiotowego budynku uniemożliwił prawidłowe wyliczenie wysokości grzywny, stosowanej przez organy nadzoru budowlanego celem przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki budynku.
Organ II instancji podkreślił, że dokonane podczas oględzin w dniu [...] sierpnia 2005 r. prawidłowe pomiary dobudowanych części "budynku piekarni" nie wnosiły, wbrew twierdzeniu skarżącego, nowych elementów do decyzji nakazującej rozbiórkę, lecz wyłączenie wyjaśniały rozbieżności w wymiarach ścian części przedmiotowego "budynku piekarni", objętych nakazem rozbiórki i uprawniały organ I instancji do wydania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a.
W przekonaniu organu odwoławczego nie można zgodzić się z argumentacją zażalenia, jakoby niedopuszczalne było wydanie przez PINB w K. postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. jest organem nadzoru budowlanego, który wydał decyzję z dnia [...] września 1998 r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowej części budynku piekarni i, jak wynika z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem egzekucyjnym właściwym do wyegzekwowania tegoż obowiązku. Jako organ egzekucyjny był zatem umocowany, aby z urzędu wyjaśnić wątpliwości wynikające z decyzji Kierownika Urzędu Rejowego w K. z dnia [...] września 1998r., niezbędne do skutecznego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki. Procedura administracyjna dopuszcza bowiem taką możliwość, co również na gruncie przedmiotowego postępowania wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r., w sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 1144/05, które to stanowisko zgodnie z art. 153 p.p.s.a jest dla organu wiążące.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ II instancji wyjaśnił, że przytoczone przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych nie mają zastosowanie w niniejszej sprawie, zaś wyrażona tam ocena prawna przepisu art. 113 k.p.a. nie wiąże organów nadzoru budowlanego.
Ubocznie organ II instancji wskazał, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji powinien również zostać wskazany przepis art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednakże jego brak nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. D. i podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 113 § 2 i 3 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
Skarżący wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż w postanowieniu organu II instancji w całości pominięto fakty i okoliczności podniesione przez niego w zażaleniu nadal popiera wskazane tam argumenty i czyni je integralną częścią niniejszej skargi.
K. D. zarzucił ponadto, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie można jednoznacznie wywnioskować, czy w dacie wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego, znane były organowi rzeczywiste wymiary dobudowanej części piekarni. Dokonanie precyzyjnych pomiarów po upływie siedmiu lat i "dopisanie" ich do treści decyzji, w przekonaniu skarżącego, nie może zostać uznane za wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, lecz stanowi niedopuszczalne uzupełnienie decyzji.
Autor skargi podniósł, że przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie może zostać zastosowany w przypadku uzupełnienia decyzji, gdyż w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego inne przepisy regulują uzupełnienie lub zmianę decyzji.
W przekonaniu K. D. związanie organu wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "nie zwalnia organów administracyjnych od obowiązku samodzielnego myślenia", Sąd bowiem nie miał obowiązku sprawdzenia, czy w postępowaniu rzeczywiste wymiary zostały ustalone, skontrolował jedynie, że wymiary te nie zostały wskazane w zasadniczej decyzji.
Skarżący podniósł również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działał w niniejszej sprawie z urzędu, podczas gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji może nastąpić jedynie na wniosek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Sąd wskazał, że przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia należało ustalić, czy zasadnie organ, działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1998 r.
Stosownie do treści art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.
Celem powyższej regulacji jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).
Mając zatem na względzie powyższe, Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności organ właściwy w sprawie zobligowany jest do sprawdzenia, czy z żądaniem wyjaśnienia treści orzeczenia wystąpiła osoba do tego uprawniona, którą jest strona lub organ egzekucyjny oraz, czy rzeczywiście treść podjętego orzeczenia jest niejasna i budzi wątpliwości. Wyjaśnieniu bowiem nie mogą podlegać wątpliwości strony powstałe na tle uzasadnienia aktu lub interpretacji przepisów prawa. Nie mieści się w ramach wykładni także wyjaśnienie powodów zajętego w sprawie merytorycznego stanowiska, zaś samo wyjaśnienie nie może zmierzać do polemiki ze stanowiskiem organu w sprawie. Dopiero łączne wystąpienie tychże przesłanek obliguje organ do dokonania wykładni.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2009r., (sygn. akt II GSK 98/09), podzielonym przez Sąd I instancji - organ administracji działając we wskazanym trybie nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem przyjętych zasad wykładni prawa, ale jest "uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję", wyjaśnienie natomiast wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, czy też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji.
Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy Sąd podkreślił, że ani w rozstrzygnięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1998 r. orzekającej rozbiórkę samowolnie dobudowanej części budynku piekarni wraz z piecem i garownią, na działce przy ul. [...] w K., ani też w jej uzasadnieniu organ nie wskazał wymiarów części budynku podlegającej rozbiórce. Z załączonych akt administracyjnych wynika jednak, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w K. podjął działania pozwalające na ustalenie rzeczywistych wymiarów części budynku podlegającej rozbiórce. O powyższym fakcie świadczy przede wszystkim szkic piekarni z dnia 6 września 1998 r., a także inne znajdujące się w aktach rysunki i mapy, które bezspornie pozwalały na ustalenie, która część budynku została przez inwestora dobudowana.
Co więcej faktu dobudowy nie kwestionował sam K. D. Wbrew zatem stanowisku skarżącego, oględziny przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2005 r. nie wprowadzały nowych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, a prowadziły jedynie do precyzyjnego określenia wymiarów budynku, co było niezbędne do ustalenia wysokości nałożonej na K. D. grzywny w celu przymuszenia. Oględziny te, będące podstawą wyjaśnienia treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1998 r., nie określiły innego, w szczególności większego zakresu rozbiórki niż ten, który wynikał z tej decyzji rozbiórkowej. Nie ma bowiem w sprawie wątpliwości co zostało przez skarżącego dobudowane i co w związku z tym podlega rozbiórce, a jedynie brak było wymiarów dobudowanej części, o których nikt przecież w sprawie nie twierdził, aby pomiędzy datą wydania nakazu rozbiórki, a datą zaskarżonego postanowienia uległy zmianie.
W tym sensie postanowienie PINB w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie wprowadzało do decyzji rozbiórkowej żadnych nowych składników, w szczególności jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych, ale tylko ściślej opisywało te składniki, które już w tej decyzji występowały, choć nie były wyartykułowane.
Sąd zwrócił także uwagę, że do powyższego działania organy zostały zobligowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 1144/05 uchylił postanowienie Ś. Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nakazując organom m.in. rozstrzygnięcie z urzędu, w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wątpliwości występujących w decyzji orzekającej rozbiórkę, tak aby umożliwić ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia.
Trafnie zatem organ uznając, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a, w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, podjął wskazane przez Sąd działania.
Sąd nie podzielił zatem stanowiska skarżącego, jakoby błędnie organy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oparły się na przepisie art. 113 § 2 k.p.a., i podkreślił, że celem postanowienia wydanego na podstawie wskazanego przepisu jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie znajdują tu zastosowania - jak sugeruje autor skargi - przepisy dotyczące uzupełnienia bądź zmiany decyzji. W niniejszej sprawie nie było bowiem konieczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, które prowadziłoby do wydania decyzji o odmiennej treści, bądź do podważenia rozstrzygnięcia aktualnie obowiązującego lub uzupełnienia go o elementy, które obligatoryjnie z mocy ustawy powinno ono zawierać.
W ocenie Sądu, nie można również zgodzić się z twierdzeniem K. D., jakoby niedopuszczalne było wydanie postanowienia dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości w powyższej decyzji z uwagi na brzmienie przepisu art. 113 § 2 k.p.a., który stanowi, że działanie takie może zostać podjęte wyłącznie na wniosek strony, bądź organu egzekucyjnego.
Stosownie bowiem do treści art. 20 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. 05.229.1954 ze zm.), organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień.
Mając zatem na uwadze fakt, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. 98.133.872 ze zm.), organem właściwym do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z orzeczonego nakazu rozbiórki stał się w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., Sąd uznał, że organ ten był równocześnie podmiotem uprawnionym, w świetle przepisu art. 113 § 2 k.p.a., do podjęcia z urzędu postanowienia wyjaśniającego wątpliwości wynikające z decyzji z dnia [...] września 1998 r. Sąd dodał, że przedstawioną wykładnią podziela identyczny pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z dnia 8 grudnia 2006 r. w sprawie II SA/Ke 1144/05.
Skoro zatem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. D., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z treścią art. 113 § 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a., polegające na przyjęciu, że brak określenia w decyzji o rozbiórce dokładnych wymiarów zewnętrznych ścian samowolnie dobudowanej części do obiektu budowlanego winien być uzupełniony w trybie wyjaśnienia przez organ wątpliwości co do treści decyzji w tym przedmiocie, nie zaś w trybie stwierdzenia jej nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 lub 5 k.p.a. i wydania nowej niewadliwej decyzji w tej sprawie;
- b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w związku z treścią art. 113 § 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a., polegające na przyjęciu, że brak określenia w decyzji o rozbiórce dokładnych wymiarów zewnętrznych ścian samowolnie dobudowanej części do obiektu budowlanego winien być uzupełniony w trybie wyjaśnienia przez organ wątpliwości co do treści decyzji w tym przedmiocie, nie zaś w trybie stwierdzenia jej nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 lub 5 k.p.a. i wydania nowej niewadliwej decyzji w tej sprawie.
Skarżący wskazał jednocześnie, że owe uchybienie proceduralne ma istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż zdaniem skarżącego postanowienie organu administracji publicznej konwaliduje nieważną decyzję administracyjną - wbrew przewidzianej w tym zakresie procedurze eliminowania takich decyzji z obrotu prawnego.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy wydaniu postanowienia wyjaśniającego z dnia [...] kwietnia 2009 r. PINB w K. naruszył art. 113 § 2 k.p.a., albowiem nie wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji, a de facto dokonał bezprawnej korekty rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew stanowisku WSA w Kielcach, w dacie wydania decyzji o rozbiórce istniały rozbieżności w pomiarach ścian części budynku przeznaczonego do rozbiórki, uwidocznione na poszczególnych szkicach, tak więc Kierownik Urzędu Rejonowego w K. niewątpliwie nie posiadał stosownej wiedzy co do dokładnych wymiarów części obiektu budowlanego, jaka miała zostać rozebrana na mocy jego decyzji. Gdyby takową wiedzą dysponował, organ zawarłby w sentencji lub chociażby w uzasadnieniu decyzji dokładne wymiary części budynku samowolnie dobudowanej.
W ocenie skarżącego, w dacie wydania decyzji rozbiórkowej organ ją wydający na skutek nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego nie rozstrzygnął de facto kwestii, jaka konkretnie część budynku podlega rozbiórce. Stąd też decyzja ta nie nadawała się do wykonania, co skutkuje jej wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być bowiem niewątpliwie sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych.
Skarżący zwrócił uwagę, że dopiero oględziny przedmiotowego budynku, jakie zostały przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2005 r., wyeliminowały rozbieżności w wymiarach ścian obiektu budowlanego widniejące na poszczególnych szkicach, zatem z wymienioną datą oględzin można dopiero mówić o dokonaniu precyzyjnych ustaleń co do pomiarów części budynku podlegającej rozbiórce, co nastąpiło dopiero po 7 latach od wydania decyzji rozbiórkowej. Zatem konieczność przeprowadzenia oględzin wiąże się z poczynieniem nowych ustaleń faktycznych do niniejszego postępowania. Gdyby nie było wątpliwości co do tego, co zostało dobudowane przez inwestora, i co w związku z tym podlega rozbiórce, jak to mylnie twierdzi Sąd I instancji, nie zaistniałaby potrzeba przeprowadzenia przedmiotowych oględzin budynku.
Wobec powyższych wniosków skarżący kasacyjnie podniósł, że PINB w K. uczynił wyjaśnienia poza granicami rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki doprowadzając tym samym do jego zmiany merytorycznej, bowiem owa decyzja nie rozstrzygała o wymiarach części obiektu podlegającej rozbiórce. W ocenie skarżącego WSA w Kielcach błędnie uznał, że ten składnik występował w decyzji o rozbiórce, choć nie był w jej treści wyartykułowany.
W konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, naprawienie wadliwości decyzji w tym zakresie winno nastąpić w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., nie zaś na mocy art. 113 § 2 k.p.a. i prowadzić przez to do niedopuszczalnego w świetle prawa uzupełnienia decyzji rozbiórkowej. W przypadku bowiem wad istotnych decyzji, tryb jej weryfikacji nie może być zastąpiony przez tryb usuwania wad nieistotnych, w tym przypadku wątpliwości co do jej treści.
Postanowieniem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 390/10 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne ze względu na powzięcie informacji o śmierci skarżącego K. D. Pismem z dnia 23 marca 2012 r. radca prawny J. K. wskazał, że następcami prawnymi K. D. są: H. D., M. D. i K. D. W/w osoby oświadczyły, że popierają skargę kasacyjną.
W związku z powyższym postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 390/10 postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało podjęte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy wskazanie wymiarów samowolnie dobudowanej części budynku stanowiło dopuszczalne w świetle art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienie treści decyzji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.
Przytoczony przepis przewiduje więc możliwość dokonania przez organ objaśnienia treści decyzji budzącej wątpliwości. Podkreślić jednak należy, że wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia.
W rozpatrywanej sprawie takie wątpliwości pojawiły się ze względu na brak określenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. w decyzji z dnia [...] września 1998 r. wymiarów samowolnie dobudowanej części budynku piekarni wraz z piecem i garownią. W tym kontekście wskazać należy, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy szkiców i rysunków wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w K. przed wydaniem w/w decyzji z dnia [...] września 1998 r. podjął działania pozwalające bez żadnych wątpliwości ustalić, jaka część budynku przedmiotowej piekarni została przez skarżącego dobudowana samowolnie. Wątpliwości budziły jedynie różnice w wymiarach tych samych ścian na poszczególnych szkicach, co uniemożliwiało prawidłowe wyliczenie wysokości nałożonej na K. D. grzywny w celu przymuszenia.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że oględziny przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2005 r. nie wprowadziły nowych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, a prowadziły jedynie do precyzyjnego określenia wymiarów budynku. Oględziny te, będące podstawą wyjaśnienia treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1998 r., nie określiły innego, w szczególności większego zakresu rozbiórki niż ten, który wynikał z tej decyzji rozbiórkowej. Pomimo braku wskazania wymiarów dobudowanej samowolnie części budynku, nie ma bowiem wątpliwości, jaka jego część została przez skarżącego dobudowana samowolnie i w związku z tym podlegała nakazowi rozbiórki.
Ponadto, podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 1144/05 uchylił postanowienie Ś. Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nakazując organom rozstrzygnięcie, w trybie art. 113 § 2 k.p.a., wątpliwości występujących w decyzji orzekającej rozbiórkę, tak aby umożliwić ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia. Stanowisko to, zgodnie z art. 153 p.p.s.a było dla organów wiążące. W konsekwencji stwierdzić należy, że organy zobligowane były powyższym prawomocnym wyrokiem do wyjaśnienia treści decyzji w trybie 113 § 2 k.p.a. i nie mogły podjąć rozstrzygnięcia w trybie art. 156 k.p.a.
W związku z powyższym, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w związku z treścią art. 113 § 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z treścią art. 113 § 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a., polegające na przyjęciu, że brak określenia w decyzji o rozbiórce dokładnych wymiarów zewnętrznych ścian samowolnie dobudowanej części do obiektu budowlanego winien być uzupełniony w trybie wyjaśnienia przez organ wątpliwości co do treści decyzji w tym przedmiocie, nie zaś w trybie stwierdzenia jej nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 lub 5 k.p.a. i wydania nowej niewadliwej decyzji w tej sprawie.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).