Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006 r. w sprawie, sygn. akt VII SA/Wa 58/06, ze skargi M. B. i R. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie nielegalnego użytkowania części budynku skargę oddalił.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], na podstawie art. 57 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 123 K.p.a. nałożył na R. B. i M. B. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części handlowej (I piętro) obiektu budowlanego.
Uzasadniając decyzję organ podał, że dniu 7 lutego 2005 r. otrzymał wniosek inwestorów R. B. i M. B. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części handlowej – pierwszego piętra budynku handlowo-usługowo- mieszkalnego, po dwukrotnych jego oględzinach organ stwierdził faktyczne użytkowanie pierwszego piętra, na którym urządzono wypożyczalnię kaset. W związku z ustaleniem przez organ pierwszej instancji, że stosownie do decyzji Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na inwestorów został nałożony obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, którego to obowiązku inwestorzy nie dopełnili przed przystąpieniem do użytkowania – organ na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nałożył karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Kara w wysokości 75 000 zł stanowi iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (15), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1) i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
W skutek zażalenia skarżących Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odwołując się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy zgodził się z dokonanymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami faktycznymi oraz stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 54 prawa budowlanego, ponieważ skarżący we wniosku zwrócili się o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a nie dokonali zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania. W stosunku do zarzutów dotyczących wysokości kary organ podał, że wysokość kary jest ściśle określona przepisami prawa budowlanego i w tej kwestii nie ma możliwości uznania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższe postanowienie uznał, że jest ona niezasadna. Sąd pierwszej instancji nie podzielił bowiem zdania skarżących, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, który wpłynął do organu pierwszej instancji [...] lutego 2005 r., stanowił w rzeczywistości zgłoszenie zamiaru przystąpienia do użytkowania, które uregulowane jest przepisem art. 54 prawa budowlanego. Sąd uznał, że wobec niewykonania zobowiązania przez skarżących wynikającego z decyzji Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz w związku z przystąpieniem do użytkowania obiektu – organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia prawa przy wydawaniu skarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących wysokości nałożonej kary Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organów, że nie podlega ona uznaniu administracyjnemu tylko jest ściśle uregulowana przepisami prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. B. i M. B., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz wnosząc o jego uchylenie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pomimo wymierzenia przedmiotowej kary w miesiąc później Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], pozwolił na użytkowanie I piętra budynku o pow. 208,4 m2, natomiast skarżący na pozwolenie na użytkowanie parteru tego budynku mieszkalno-usługowego czekali 11 miesięcy. Ponadto skarżący podnieśli, że niezależnie od tego czy wysokość nałożonej na nich kary podlega uznaniu administracyjnemu, należało wziąć pod uwagę, że współczynnik kategorii obiektu budowlanego powinien wynosić 2,0 tak jak dla kategorii I – budynki mieszkalne jednorodzinne, a nie 15, co jest zastrzeżone dla kategorii XIV – budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne. W takim przypadku kara wyniosłaby nie 75 000 zł a 10 000 zł zgodnie ze wzorem "500 (s) x 2,0 (k) x 1,0 (w) = 1000 zł x 10 = 10 000 zł".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotowa skarga kasacyjna podlega odrzuceniu bowiem nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd jest związany zarzutami skargi kasacyjnej oraz że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną zobowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.).
Wskazanie naruszonych przepisów następuje przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy mające zastosowanie w toku rozpoznania sprawy jak też tych, które powinny być zastosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może dotyczyć zarówno przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jak również przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji i art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Ponadto należy podkreślić zasadę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także naruszenia prawa, których strona nie wskazała w skardze.
Należy podzielić stanowisko wyrażone w tej kwestii w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 38).
Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia został powiązany z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.) właśnie dlatego, że warunkiem koniecznym dopuszczalności skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych przez wskazanie przepisów prawa, które zostały naruszone przez Sąd.
Tak sporządzona skarga kasacyjna, odpowiadająca powyższym wymogom prawnym nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu właśnie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego przepisu prawa, który został naruszony i na czym to naruszenie polegało. Zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej sprowadzają się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że wymiar kary pieniężnej za rozpoczęcie użytkowania części obiektu bez pozwolenia na użytkowanie jest niewspółmierny do zawinienia strony – czyli inwestora. Biorąc pod uwagę wyniki, jakie należy uwzględnić przy ustalaniu kary w myśl art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 ustawy – Prawo budowlane kara winna wynosić 10 000 zł a nie ustalone 75 000 zł.
Taka skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom określonym art. 176 p.p.s.a. gdyż nie przytacza ani podstaw kasacyjnych, ani ich uzasadnienia, a więc nie określa granic skargi kasacyjnej, którymi Sąd jest związany. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie po upływie terminu do wniesienia skargi nie mogą być uzupełnione, gdyż strona może jedynie przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a.
Skarga pozbawiona prawidłowo sformułowanych podstaw kasacyjnych podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, w tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 178 i 180 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.