Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Rz 800/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. A. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. ([...]) w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu pozwolenia na budowę obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano m.in., że w dniu [...] października 1996 r. wydana została decyzja udzielająca E. i D. C. zezwolenia na budowę wiaty konstrukcji stalowej dla potrzeb suszarni siana, oraz odcinka linii energetycznej zasilającej urządzenia technologiczne tej inwestycji w miejscowości P..
Wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją złożyła w dniu 12 października 2000 r. S. A. opierając go na zarzucie, iż nie została zawiadomiona o tym postępowaniu, choć zamieszkuje w pobliżu, a poza tym suszarnia wykonana na podstawie tego pozwolenia emituje hałas, a od roku 2000 czad który przedostaje się do jej domu.
Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Starosta Jarosławski odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie stojąc na stanowisku, że skarżąca nie była w niej stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2001 r.
Obie ww. decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003 r. sygn. akt SA/Rz 377/01 z uwagi na to, że w przypadku gdy brak przymiotu strony nie jest oczywisty kwestię tą należy badać po wcześniejszym wznowieniu postępowania. Zważywszy na powyższy wyrok Starosta Jarosławski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 7 października 1996 r. i bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania odmówił jej uchylenia.
W następstwie odwołania S. A. Wojewoda Podkarpacki uchylił tą decyzję w całości i orzekł co do istoty. Po rozpoznaniu skargi od tej ostatniej decyzji WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 219/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-ej instancji z uwagi na to, że organ nie badał i nie rozważał czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem.
W dalszej kolejności Starosta Jarosławski decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. odmówił uchylenia spornego pozwolenia z uwagi na okoliczność, że w dacie wydawania decyzji skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do działki z której własności wywodzi przymiot strony.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2006 r.. Ta z kolei została uchylona wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 326/06. Sąd uznał za błędny pogląd organu, iż posiadanie przymiotu strony w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę wyklucza fakt, iż stwierdzenie nabycia spadku w skład którego wchodzi działka nr [...] nastąpiło po jego wydaniu. W ocenie sądu poprzedniczka prawna S. A. zmarła w dniu [...] lipca 1992 r., i z tą datą skarżąca stała się właścicielką tej działki.
W postępowaniu ponownym organ II-ej instancji uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości oraz orzekł co do istoty o odmowie uchylenia kwestionowanego pozwolenia na budowę uznając, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym tym pozwoleniem.
Rozpoznając skargę na to ostatnie rozstrzygnięcie WSA w Rzeszowie oddalił ją podzielając pogląd organu w kwestii tego, że skarżąca nie była stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Aby przyjąć, iż było odmiennie musiałaby ona wskazać na przepis prawa materialnego przyznający jej uprawnienie które zostało pozwoleniem na budowę z dnia 7 października 1996 r. naruszone, przy czym wchodziły tu w grę przepisy pochodzące z tej daty. Skarżąca przepisów takich nie wskazała a swój przymiot strony wywodzi z faktu, że przysługiwał jej w dacie 7 października 1996 r. tytuł prawny do działki nr. [...] położonej w P..
Naruszenia uprawnień jako właściciela tej działki upatruje natomiast w fakcie, że inwestycja objęta pozwoleniem ma emitować kurz i plewy jak również nadmierny hałas, a także dodatkowe zanieczyszczenia związane z dokonaną w roku 2000 zmianą paliwa wykorzystywanego w suszarni. Według skarżącej tego rodzaju inwestycja winna być usytuowany w odległości 100 m od jej nieruchomości. W ocenie sądu I-ej instancji powyższe argumenty nie zasługują na uwzględnienie, albowiem nie zostało wykazane, że kwestionowane pozwolenie naruszało jakiekolwiek przepisy lub normy techniczne.
Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwalał także na przyjęcie, iż doszło do naruszenia przepisów prawa stwarzających uprawnienia dla skarżącej. Zdaniem sądu organ zasadnie podkreślił, że kwestia której pozwolenie dotyczy nie została wymieniona w obowiązującym w dacie jego wydania rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 52 poz. 294).
Przedmiotowa inwestycja choć będzie emitować zanieczyszczenia do powietrza to mieścić się one będą w normach określonych w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 maja 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami (Dz. U. nr. 15 poz. 92). Dowody wskazują także na występowanie kurzu i pyłu podczas wyładunku ziarna określając go jednak jako zanieczyszczenia minimalne. Nie wynika z nich by suszarnia była źródłem uciążliwości w postaci hałasu.
W ocenie sądu kwestionowane rozstrzygniecie organu nie narusza poglądów prawnych wyrażonych we wcześniejszym wyroku z dnia 13 maja 2003 r., bowiem wbrew twierdzeniom skarżącej sąd nie przesądził w nim, że posiada ona przymiot strony, a jedynie wyraził pogląd, że ów przymiot wobec podnoszonych zarzutów dotyczących narażenia na hałas i zanieczyszczenie winien być zbadany w postępowaniu po jego wznowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał natomiast za uzasadniony zarzut skarżącej w kwestii nie powiadomienia jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed zakończeniem postępowania co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.. Jednak naruszenie to wobec czynnego jej udziału w oględzinach i innych czynnościach organ uznał za nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Podkreślono również, że zaskarżona decyzja może budzić zastrzeżenia z uwagi na jej treść, jako że w części orzekającej o istocie sprawy jest ona identyczna jak rozstrzygniecie wydane w I-ej instancji. Różne są jedynie podstawy prawne i uzasadnienie decyzji obu instancji. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że o uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy przesądzić może wadliwość jej rozstrzygnięcia, a nie wadliwie powołana podstawa prawna, oraz niewłaściwe uzasadnienie. W ocenie sądu nie może to jednak skutkować uwzględnieniem skargi bowiem gdyby nawet przyjąć, że zaskarżone rozstrzygniecie z tej przyczyny narusza art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. to naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w tym znaczeniu, że kasacja zaskarżonej decyzji nie mogłaby z przytoczonych wyżej względów (brak przymiotu strony) doprowadzić do wydania w ponownym postępowaniu decyzji uchylającej kwestionowane przez skarżącą pozwolenie i orzekającej co do istoty, a nawet stwierdzającej, że wydano je z naruszeniem prawa skarżącej do udziału w postępowaniu o jego wydanie.
Wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zaskarżyła w całości S. A. zarzucając mu mające istotny wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie o którym mowa w art. 174 pkt. 2 ppsa tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa poprzez nie uchylenie decyzji wydanej w II-ej instancji mimo, że organ naruszył:
- 1. art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] października 1996 r. udzielającą E. i D. C. zezwolenia na budowę spornej inwestycji, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia skutkując odmową uchylenia we wznowionym postępowaniu ww. decyzji i brakiem orzeczenia co do istoty względnie nie stwierdzeniem, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa skarżącej,
- 2. art. 153 ppsa poprzez nie wykonanie wytycznych oraz wskazań WSA w Rzeszowie zawartych w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 219/04, a także w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 326/06, a odnoszących się do ustalenia czy skarżąca posiadała interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę suszarni poprzez ustalenie sposobu zagospodarowania jej działki i odległości względem działki inwestorów oraz rodzaju i natężenia emitowanych czynników szkodliwych i ich oddziaływania, w tym także hałasu na działkę skarżącej przy ograniczeniu tej oceny do emisji czynników szkodliwych, które mogły być następstwem pozwolenia z dnia [...] października 1996 r., a także nie uwzględnienie oceny prawnej sprawy zaprezentowanej w powołanych orzeczeniach, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia skutkując ustaleniem braku interesu prawnego skarżącej,
- 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do elementów koniecznych do prawidłowej oceny interesu pranego skarżącej m.in. ustalenia sposobu zagospodarowania jej działki, usytuowania tejże działki i odległości względem działki inwestorów oraz rodzaju i natężenia emitowanych czynników szkodliwych i ich oddziaływania, w tym także hałasu na działkę skarżącej do czego zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 326/06 co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia skutkując brakiem możliwości prawidłowej kontroli ustaleń organu administracji.
Podnosząc powyższe zarzuty wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem kwestionowany wyrok nie narusza prawa.
W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi, albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Oznacza to, że sąd może oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach zakreślonych przez autora kasacji.
Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec przedstawienia jedynie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy że takie naruszenie może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego. Może zatem przyjąć formę naruszenia prawa procesowego sensu stricto polegającego na przyjęciu istnienia lub nieistnienia przepisu prawa niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, naruszenia prawa polegającego na błędnej wykładni jakiegoś przepisu postępowania, lub też naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu takiego przepisu. Skarga kasacyjna oparta na takiej podstawie może zostać uwzględniona jednak tylko wtedy kiedy zostanie wykazane, że uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zarzuty kasacyjne zostały w niniejszej sprawie zredagowane poprawnie (gdy chodzi o formalną ich ocenę). Merytorycznie nie są jednak zasadne.
Wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej w postępowaniu przed organem II-ej instancji nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a..
Akceptując w istocie słuszne wywody organu dotyczące wykładni tegoż przepisu Sad I-ej instancji zasadnie wyrokował w oparciu o przepis art. 151 ppsa.
Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być jedynie ten podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowanie, ewentualnie ten który domaga się czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
O interesie prawnym można więc mówić o ile istnieje norma prawa materialnego z której ów podmiot może wywodzić prawo lub obowiązek. Jak słusznie zauważył sąd I-ej instancji skarżąca nie wykazała w toku toczącego się postępowania aby kwestionowane przez nią pozwolenie na budowę naruszyło przepis prawa materialnego przyznający jej jakiekolwiek uprawnienie. Samo sąsiedztwo (bliższe bądź dalsze) z działką na której zrealizowana została sporna inwestycja nie jest wystarczające podobnie jak i niewystarczający jest zarzut, że emituje ona kurz, plewy, hałas, oraz dodatkowe zanieczyszczenia związane z dokonaną zmianą paliwa wykorzystywanego w suszarni. Nie stwierdzono bowiem, aby emisje o których mowa przekraczały dopuszczalne prawem normy obowiązujące wówczas kiedy kwestionowane pozwolenie zaczęło obowiązywać tj. w październiku 1996 r.
Wszelkie zdarzenia które miały miejsce później w tym także współcześnie, a które zdaniem skarżącej uniemożliwiają jej prawidłowe, normalne korzystanie z nieruchomości będącej jej własnością mogą być oceniane na drodze procesu cywilnego z wykorzystaniem przepisów odnoszących się do ochrony prawa własności.
W omawianej sytuacji należy więc wykluczyć możliwość naruszenia przez organ art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to oznacza, iż nie można postawić WSA zarzutu jakoby takie naruszenie organu zaakceptował. Powołany przepis odnosi się bowiem do strony postępowania. Jeśli skarżąca takiego przymiotu nie posiadała nie mogła skutecznie powołać się na uprawnienie o którym przepis ten stanowi.
Nie jest trafny również zarzut naruszenia przez sąd I-ej instancji art. 153 ppsa.
Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd, oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wypowiedział się trzykrotnie. W chronologicznie pierwszej z nich (sygn. akt II SA/Rz 219/04) przesądził, że ocena czy skarżąca posiada interes prawny pozwalający na uczestnictwo w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na budowę wymagała będzie ustalenia przez organy sposobu zagospodarowania działki skarżącej, jej usytuowania oraz odległości od działki inwestora, a także rodzaju i natężenia emitowanych czynników szkodliwych w tym także hałasu.
W kolejnej sprawie (sygn. II SA/Rz 326/06) przesądził, iż błędny był pogląd organu jakoby posiadanie przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na budowę wykluczał fakt że stwierdzenie nabycia spadku w skład którego wchodzi działka nr 594 (będąca własnością skarżącej) nastąpiło po jego wydaniu.
Z akt postępowania administracyjnego poprzedzającego decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 sierpnia 2007 r. wydaną w II-ej instancji wynika, iż wytyczne sformułowane przez sąd w uzasadnieniach obu ww. wyroków zostały wykonane w całości. Tenże organ powołał się bowiem na wizję lokalną na gruncie oraz stosowne pomiary, a także materiały załączone do kwestionowanego pozwolenia. Dowody te jednoznacznie wskazywały, że inwestycja małż C. nie jest szkodliwa dla ludzi i środowiska (nie jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. - Dz. U. nr 52 poz. 584), nie narusza prawa miejscowego i jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym oddziaływanie spornej inwestycji mieści się w granicach nieruchomości inwestora. Organ zaakceptował również fakt posiadania tytułu prawnego skarżącej do nieruchomości stanowiącej działkę nr. 594. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 153 ppsa uznać należy za nieuzasadniony.
Nie jest trafny także ostatni zarzut kasacji odnoszący się do akceptacji przez WSA braku szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji Wojewody Podkarpackiego do elementów koniecznych dla prawidłowej oceny interesu prawnego skarżącej (zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a.).
Otóż decyzja poprzedzająca kwestionowany skargą kasacyjną wyrok wskazuje (w jej uzasadnieniu), że należąca do skarżącej działka gruntu jest oddzielona od nieruchomości inwestorów inną działką (nr. [...]) o szerokości ok. 15, 5 m na której rosną drzewa i krzewy.
Odległość naroża suszarni od krańca działki skarżącej jest równa 31, 25 m. Ta działka ogrodzona jest siatką, a częściowo ogrodzeniem drewnianym. Z kolei nieruchomość inwestora oddzielona jest ogrodzeniem pełnym. Jak już nadmieniono wcześniej organ wyjaśnił jakie dowody zgromadzone w toku postępowania przemawiają za uznaniem, iż sporna inwestycja nie jest szkodliwa dla otoczenia i że jej oddziaływanie nie przekracza granic nieruchomości inwestora. Dowody które organ wykorzystał w omawianym zakresie WSA uznał za wystarczające, a zarazem w pełni przekonujące.
Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Sądu I-ej instancji także w tym zakresie podziela. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że uzasadnienie decyzji organu jest wyjątkowo obszerne i rzeczowe. Odnosi się ono do tych wszystkich kwestii które w realiach przedmiotowej sprawy były istotne i wymagały omówienia. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, iż organ wydając decyzję naruszył art. 107 § 3 k.p.a., a sąd I-ej instancji naruszenia tego nie dostrzegł.
Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 ppsa.