Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 973/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 19 listopada 2019 r., II SA/Lu 398/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie oddalił skargę M. K. i Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (LWINB) z [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, podczas oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB lub organ I instancji) w dniu 26 czerwca 2018 r. ustalono, że na działce o numerze ewid. [...] położonej w miejscowości [...], znajduje się budynek mieszkalny o konstrukcji murowano-drewnianej o wym. zewnętrznych: 9,96 m x 14,45 m. Budynek zlokalizowany jest w odległości ok. 1,10 m od granicy z niezabudowaną działką o numerze ewid. [...], w odległości 7 m od krawędzi asfaltowej drogi gminnej oraz przy granicy z działką o numerze ewid. [...]. Budynek zrealizowano na podstawie wydanej dla J. K. przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzji nr [...] z [...] lipca 1970 r. na budowę zagrody wiejskiej zatwierdzającej ustalenie lokalizacji szczegółowej, ustalenia strefy ochronnej oraz zatwierdzającej rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane. Do decyzji tej załączona była informacja nr [...] z [...] lipca 1970 r. wskazująca, że obiekty powinny być realizowane zgodnie z planem realizacyjnym uzgodnionym przez P.S.S.E. oraz strażą pożarną.

Wskazano dalej w wyroku, że organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] oraz do Archiwum Państwowego w L. o udzielenie informacji, czy podmioty te posiadają dokumenty dotyczące zatwierdzenia projektu planu realizacyjnego na budowę zagrody wiejskiej, w tym informację nr [...] z [...] lipca 1970 r. oraz decyzję nr [...] z [...] lipca 1970 r., wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury wraz z projektem ujmującym rozwiązania architektoniczno-urbanistyczne. W odpowiedzi oba w/w podmioty oświadczyły, że nie posiadają tych dokumentów, ani innych dotyczących budowy spornej zagrody wiejskiej.

Kolejno wskazano, że organ powiatowy przesłuchał w charakterze strony S. K. (inwestora i poprzedniego właściciela spornej działki), który wyjaśnił, że zrealizował budowę w latach 1972-1973 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, które zaginęło. Do akt sprawy przedłożył szczątkowe dokumenty, które posiadał i udało mu się odnaleźć z procesu uzyskiwania pozwolenia na budowę. Świadek wyjaśnił, że ówczesny właściciel sąsiedniej działki nr [...] – W.M. – wyraził zgodę na lokalizację budynku w granicy oraz umiejscowienie okien w ścianie od strony jego działki, co zostało uwzględnione w projekcie budowlanym. W tamtym czasie działka nr [...] nie była działką budowlaną i nie była zabudowana, ze względu na jej położenie poniżej w stosunku do przyległego terenu, w czasie opadów tworzyło się na niej zastoisko wodne. Ówcześni właściciele tej działki twierdzili, że nie będą jej zabudowywać, wyrażając zgodę na usytuowanie budynku w granicy i z oknami w ścianie od strony ich działki.

Od początku istnienia budynku okna w budynku istniały i nikt tego nie kwestionował. Zeznał również, że przesunął budynek na odległość 1,0 m od granicy z działką o nr [...], co zostało ujęte w projekcie budowlanym.

Następnie organ powiatowy przesłuchał kolejnych świadków: J. F. i S. D., którzy potwierdzili, że budynek został zrealizowany na początku lat 70-tych XX w., od początku posiadał okna w ścianie od strony działki nr [...], która nigdy nie była zabudowana, była działką rolną, a często po większych opadach deszczu gromadziła się na niej woda.

Mając na uwadze powyższe organ I instancji przyjął, że skoro budynek jest użytkowany od 45 lat, to z bardzo dużym prawdopodobieństwem można uznać, że inwestor zawiadomił właściwy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku.

Na podstawie zachowanych dokumentów, tj. informacji nr [...] z [...] lipca 1970 r. oraz decyzji nr [...] z [...] lipca 1970 r. uznano, że zrealizowany budynek nie stanowi samowoli budowlanej. Organ podkreślił przy tym, że przepisy ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1961, nr 7 poz. 46, uPb 1961), pod rządami której budynek został zrealizowany, nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, oraz że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. W związku z tym, że nie udało się odnaleźć dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę, nie wystarcza to do stwierdzenia samowoli budowlanej.

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji uznał, że skoro nie można udowodnić, że budynek wykonany został niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, to nie można obecnie nałożyć na aktualnego właściciela obowiązków celem doprowadzenia istniejącej ściany zewnętrznej od strony działki o nr [...] do parametrów ściany odporności ogniowej i usunięcia okien. Organ stwierdził przy tym, że budynek nie narusza bezpieczeństwa pożarowego działek sąsiednich, a na działce nr [...] możliwa jest budowa budynku mieszkalnego pod warunkiem wykonania w nim ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że PINB decyzją z [...] listopada 2018 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb) odmówił nakazania M. K. oraz Z. K. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W wyroku przytoczono dalej, że decyzją z [...] stycznia 2019 r., organ odwoławczy uchylił w/w decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości ustalając w ich toku, że stan faktyczny nie uległ zmianie, a następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 51 ust. 7 uPb, decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...], nałożył na M. K. oraz Z. K. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, tj. nowej ściany pełnej murowanej grubości 12 cm lub 25 cm, z możliwością wykonania jej 10% powierzchni z pustaków szklanych, bezpośrednio przy istniejącej już ścianie budynku, usytuowanej przy granicy z działką nr [...] (ściana od strony południowo-wschodniej) z materiału ściennego z gazobetonu, ceramiki lub silikatu, w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce o nr [...] położonej w miejscowości [...] poprzez dostosowanie istniejącej ściany zewnętrznej do parametrów ściany odporności ogniowej, w celu doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji wskazał, że sporny budynek powstał w latach 1972-73 r., tj. w okresie obowiązywania zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Budownictwa Nr 10, poz. 44 ze zm., "zarz. MBiPMB"), a więc sporny budynek powinien być zgodny z warunkami przewidzianymi w tym zarządzeniu. Wskazał, że zgodnie z § 20 ust. 13 ww. zarządzenia, w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości (co ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż sąsiednia działka nie jest zabudowana), odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych. Organ I instancji wskazał, że sporny budynek mieszkalny posiada ściany konstrukcyjne kondygnacji nadziemnych wykonane jako drewniane.

Natomiast ściany murowane posiada w poziomie suteryny, są nimi ściany fundamentowe. Przepis § 20 ust. 5 zarz. MBiPMB nakazuje zaliczać budynki wykonane z materiałów palnych o ścianach lub stropach do budynków o średnim obciążeniu ogniowym powyżej 175 kG/m², niezależnie od ich faktycznego obciążenia ogniowego. Z tego względu, zgodnie z § 20 ust. 2 zarządzenia, dla budynków zaliczonych do III, IV i V kategorii niebezpieczeństwa pożarowego i o wysokości do 5 kondygnacji w budynkach mieszkalnych o wysokości do 15 m w innych budynkach - odległości pomiędzy budynkami wolnostojącymi, nieosłoniętymi ścianą przeciwpożarową, powinny w zależności od średniego obciążenia ogniowego tych budynków, wynosić co najmniej: przy średnim obciążeniu ogniowym ponad 175 kG/m² odległość od drugiego budynku powinna wynosić co najmniej 10 m. W świetle § 20 ust. 13 zarządzenia sporny budynek mieszkalny powinien być zlokalizowany w odległości 5,0 m od granicy z działką o nr [...], a warunku takiego nie spełnia.

Zdaniem organu I instancji budynek narusza także obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002), dotyczącego bezpieczeństwa pożarowego. Z uwagi na to, że budynek usytuowany jest przy granicy z działką o nr [...], tj. w odległości ok. 1,10 m od tej granicy, a większa część ściany budynku od granicy z tą działkaą to ściana drewniana posiadająca otwory okienne, to aby dostosować ścianę tego budynek do stanu zgodnego z prawem, należy doprowadzić ją parametrami do wymogów ściany przeciwpożarowej.

W odwołaniu M. K. podnosiła, że przepisy rozp. MI 2002, a w szczególności § 271, dotyczą jedynie obiektów powstających w czasie obowiązywania tego rozporządzenia, a więc nie powinny być stosowane do spornego budynku powstałego w latach 70-tych. Wykonanie ściany przeciwpożarowej naraża ją na nieuprawnione koszty, a zamurowanie otworów okiennych naruszałoby jej prawo własności, ograniczając dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do istniejącej już zastanej zabudowy.

Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania, podzielając co do zasady stanowisko i ustalenia organu I instancji.

W wyroku wskazano, że za prawidłowe LWINB uznał prowadzenie postępowania w trybie art. 51 w zw. z art. 103 uPb. W motywach decyzji odwoławczej wywodzono, że przepis art. 103 ust. 2 uPb, będący przepisem intertemporalnym, odnosi się bowiem do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, wypełniających hipotezę art. 48 tejże ustawy, a więc nie można stosować wykładni rozszerzającej tego przepisu i obejmować nim innych sytuacji wskazanych w przepisach uPb. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, że badając zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, należy stosować przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego i zasadnie stwierdził, że lokalizacja spornego budynku mieszkalnego narusza przepisy zarządzenia, obowiązujące w okresie jego realizacji.

W wyroku przywołano dalej, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w świetle § 20 ust. 2, 5 i 13 zarz. MBiPMB sporny budynek powinien być zlokalizowany w odległości 5 m od granicy z działką o nr [...], a został zlokalizowany w odległości 1,10 m od tej granicy. W związku z tym, konieczne było nakazanie aktualnym jego właścicielom na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 51 ust. 7 uPb wykonanie nowej ściany pełnej murowanej, bezpośrednio przy istniejącej już ścianie budynku, usytuowanej przy granicy z działką nr [...] (ściana od strony południowo-wschodniej) z oznaczonego materiału ściennego, w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce o nr [...] położonej w miejscowości [...] poprzez dostosowanie istniejącej ściany zewnętrznej do parametrów ściany odporności ogniowej, w celu doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowo organ I instancji nakazał wykonanie tej ściany na własnym fundamencie oraz wysunięcie jej 30 cm poza lico prostopadłych ścian zewnętrznych, dokonując jej kotwienia z istniejącą ścianą budynku. Organ odwoławczy wskazał, że za wydaniem takiego nakazu dodatkowo przemawia uwzględnienie prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości do jej zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego słusznie także organ I instancji jako adresatów nałożonych obowiązków wskazał obecnych współwłaścicieli działki, na której znajduje się sporny budynek – M. K. oraz Z.K.

Mimo to, zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, gdyż nie określiła terminu wykonania nałożonych obowiązków. W związku z tym organ odwoławczy uchylił tę decyzję i powtórnie orzekł co do istoty sprawy tak samo, jak organ I instancji, ustalając ponadto termin wykonania obowiązku do 30 sierpnia 2019 r.

Dalej przywołano, że w skardze M. K. i Z. K. domagały się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Skarżące zarzuciły, że organ nie uwzględnił § 20 ust. 14 zarz. MBiPMB, zgodnie z którym "W razie, gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego może zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy". Skarżące podkreśliły, że sporny budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia, a ówczesny właściciel działki nr [...] wyraził zgodę na lokalizację budynku w granicy oraz umiejscowienie okien w ścianie od strony granicy. Zdaniem skarżących, w tych okolicznościach oraz mając na uwadze, że działka nr [...] jest wąska (11,5 m), nie można wykluczyć, że ówczesny organ państwowego nadzoru budowlanego zezwolił na podstawie § 20 ust. 14 zarządzenia na zbliżenie budynku na odległość 1,1 m od granicy i następnie wydał decyzję nr [...] z [...] lipca 1970 r.

Ponadto skarżące podniosły, że budynek nie stanowi zagrożenia pożarowego, ponieważ południowa elewacja budynku posiada okna w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi w ścianie znajdującej się od najbliższego budynku w odległości 33,6 m. Ich zdaniem, za nałożeniem obowiązków wybudowania nowej ściany i zamurowania okien nie przemawia także prawo właściciela sąsiedniej nieruchomości do jej zabudowy.

Skarżące przytoczyły treść § 271 ust. 1, 10 i 12 rozp. MI z 2002, podnosząc, że w świetle tych przepisów, aby zabudować działkę nr [...] nie muszą być wykonane ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynkach na obu działkach i na całej ich powierzchni. Zaskarżona decyzja jest więc dla nich krzywdząca, zmuszając do wykonania prac budowlanych wyłącznie w celu zadowolenia M. K., pomimo tego, że ściana spornego budynku nie zagraża bezpieczeństwu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że roboty budowlane w postaci wzniesienia budynku mieszkalnego na działce nr [...] wykonane zostały przez inwestora w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 uPb, tj. w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz skutkujący zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W ocenie tegoż sądu organ odwoławczy prawidłowo przy tym zreformował decyzję organu I instancji z powodu niezakreślania w niej terminu wykonania nałożonych obowiązków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły M. K. i Z. K. – zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 "PPSA" (zapewne chodzi o ustawę z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa") zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 uPb poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie za właściwy trybu naprawczego określonego we wskazanych przepisanych, podczas gdy w sprawie brak było podstaw do jego zastosowania ze względu na brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska istniejącym sposobem zabudowy;
3. b) § 20 ust. 14 zarz. MBiPMB poprzez jego niezastosowanie, mimo braku podstaw w materiale dowodowym, iż nie miało ono zastosowania wobec istniejącego stanu faktycznego, a także wobec rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;
4. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. a) art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, bowiem niewątpliwym w sprawie jest stan faktyczny, tj. posadowienie budynku w określonym miejscu, brak przeprowadzania od lat 70. XX w. jakichkolwiek postępowań administracyjnych skutkujących nakazaniem wykonania określonych robót, bądź rozbiórki, co wskazuje na to, że po posadowieniu budynku organy administracji uznały budowę za zgodną z przepisami, w tym przepisami technicznymi dotyczącymi usytuowania budynku bądź też ochrony przeciwpożarowej; nadto uznać należy, iż w sprawie doszło do odstępstwa, bowiem brak odmiennej dokumentacji w sprawie, a wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony, przez okres kilkudziesięciu lat organy nie uznały zaistnienia jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie usytuowania budynku i nie nakazywały jakichkolwiek prac;
6. b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieprawidłowe zastosowanie i niepełne uzasadnienie nie pozwalające na pełną kontrolę instancyjną, niepełne odniesienie się do części zarzutów skargi, w tym w zakresie wyjaśnienia podstaw prawnych i dokonania ich wykładni wraz z poparciem stanowiska orzecznictwa i doktryny.

Na podstawie art. 176 § 1 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, w skardze kasacyjnej wnosi się o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie,
2. 2. zasądzenie "na rzecz skarżącej" od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych,
3. 3. wstrzymanie wykonania w całości nałożonych na skarżące obowiązków w postaci wykonania nowej ściany, wobec tego, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez konieczność poniesienia znacznych kosztów wykonania obowiązków, a także wykonania muru, który w przypadku uwzględnienia skargi, należałoby wyburzać, do czasu rozpoznania niniejszej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny;
4. 4. rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając sformułowane podstawy podniesiono, że sąd pierwszej instancji błędnie nie zastosował § 20 ust. 14 zarz. MBiPMB poprzez jego niezastosowanie, mimo braku podstaw w materiale dowodowym, iż nie miało ono zastosowania wobec istniejącego stanu faktycznego, a także wobec rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 14 sierpnia 2019 r. WSA w Lublinie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 24 sierpnia 2020 r. uczestniczka postępowania M. K. zwróciła się z prośbą o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 27 sierpnia 2020 r. strony zostały zawiadomione – na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne. W reakcji na powyższe zarządzenie tylko LWINB wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym

Zarządzeniem z 19 listopada 2020 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 uCOVID-19, skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania, z jednoczesną możliwością przedstawienia stanowiska na piśmie.

W reakcji na powyższe zarządzenie pismem z 30 listopada 2020 r. uczestniczka postępowania M. K. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej oraz wyraziła zgodę na rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie procesowym z 3 grudnia 2020 r. skarżące kasacyjnie wskazały na naruszenia prawa materialnego i procesowego, które ich zdaniem, powinny skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

A. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku – wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut "niepełnego" odniesienia się do zarzutów skargi, bez należytego wyjaśnienia podstaw prawnych i dokonania ich wykładni wraz z poparciem stanowiska orzecznictwa i doktryny, należałoby powiązać z naruszeniem stosownego przepisu oraz wykazać istotny wpływ na wynik sprawy tego naruszenia.

Z przepisu art. 141 § 4 Ppsa nie wynika przy tym obowiązek argumentacji stanowiska zajętego w wyroku poprzez obligatoryjne odwoływanie się do judykatury czy jurysprudencji, jak tego oczekują skarżące kasacyjnie. W ocenie Sądu tak skonstruowany zarzut wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

B. W ocenie Sądu nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 135 Ppsa w zw. z art. 7 i 80 K.p.a. Z przepisu art. 135 Ppsa wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepisu tego WSA w Lublinie w przedmiotowej sprawie nie stosował, skoro skargę uznając za niezasadną oddalił ją po myśli art. 151 Ppsa. Zarzutu naruszenia zaś tego ostatniego przepisu w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

W skardze kasacyjnej bliżej nie wyłuszczono, na czym miałoby polegać uchybienie przepisom art. 7 i 80 K.p.a. przez skarżony organ, a którego to naruszenia wadliwie miał nie dostrzec sąd pierwszej instancji. Z art. 80 K.p.a. wynika, że organ dokonuje oceny, czy dana okoliczność faktyczna została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, strony skarżące kasacyjnie nie wskazują, jakie to dowody miały zostać pominięte w ocenie oznaczonych okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu Naczelnego stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym przy posłużeniu się dostępnymi środkami dowodowymi, zaś ocena tych okoliczności zaprezentowana w zaskarżonej decyzji nie może być uznana za dowolną, w tym aspekcie podzielić należy wywody zawarte w zaskarżonym wyroku.

C. Co się tyczy podniesionego zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a., to rzecz jednak w tym, że tak sformułowana podstawa kasacyjna nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).

Art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej precyzji brak, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować za stronę podstawy kasacyjnej, zaprezentowane zaś w przedmiotowej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na usunięcie pojawiających się wątpliwości.

D. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W sprawie nie było kwestionowane, że sporny budynek mieszkalny zlokalizowany na dz. nr [...] w [...] został wzniesiony na podstawie decyzji właściwego organu wydanej 1 lipca 1970 r. w trybie przepisów uPb 1961. Nie było także sporne, że budynek ten zlokalizowany jest w odległości ok. 1,10 m od granicy z działką sąsiadującą nr [...], w chwili realizacji tego budynku, jak i w chwili orzekania zaskarżoną decyzją niezabudowaną. Budynek ten o konstrukcji murowano-drewnianej posiada otwory okienne od strony działki nr [...]. Trafnie ocenił WSA w Lublinie, że w świetle przepisu intertemporalnego zawartego w art. 103 ust. 2 uPb i wobec nie podważonych ustaleń, iż przedmiotowy budynek wzniesiono na podstawie decyzji właściwego organu, zastosowanie w sprawie prawidłowości jego zlokalizowania w aspekcie wymogów przeciwpożarowych, będą miały przepisy uPb.

Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb. Zgodnie z tym ostatnim przepisem "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Z kolei art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb daje podstawę właściwemu organowi nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Z ustaleń LWINB wynika, że dopuszczalność zastosowania wobec skarżących nakazu wykonania oznaczonych robót w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb wynikała z treści art. 50 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy. Z przepisu tego wynika, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach". Organy nadzoru budowlanego doszły do wniosku, a sąd pierwszej instancji to prawidłowo zaakceptował, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego budynku mieszkalnego wykonano w sposób "istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach".

Trafne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, wedle którego tryb postępowania naprawczego z art. 50-51 uPb ma także zastosowanie do robót budowlanych już wykonanych, a co wynika z art. 51 ust. 7 uPb. Podzielić także wypadnie i to ustalenie sądu a quo, wedle którego roboty budowlane w postaci wzniesienia budynku mieszkalnego wykonane zostały przez inwestora w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 uPb, tj. w sposób sprzeczny z obowiązującymi wówczas przepisami techniczno-budowlanych oraz skutkujący zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W czasie realizacji przedmiotowego obiektu obowiązywały przepisy zarz. MBiPMB wydane na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 87 ust. 1 uPb 1961 oraz w wykonaniu § 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 26, poz. 157).

Z treści § 20 ust. 13 zarz. MBiPMB wynikało, że w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości (a taka sytuacja zachodziła bezspornie w trakcie realizacji przedmiotowego budynku – uwaga Sądu), odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych. Nie jest kwestionowane, że uwzględniając konstrukcję tegoż budynku o drewnianej ścianie, sporny budynek mieszkalny powinien być zlokalizowany w odległości 5 m od granicy z działką nr [...]. Nie może tu mieć znaczenia okoliczność, na którą powoływały się skarżące, a związana ze zgodą ówczesnego właściciela działki nr [...], na oznaczoną lokalizację budynku. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że odległość okreslona ówczesnymi przepisami nie została zachowana, co oznacza, że w konsekwencji budynek ze względu na swoje parametry (drewniana ściana z otworami okiennymi) naruszał przepisy techniczno-budowlane, jak też nie spełniał i nadal nie spełnia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Słusznie zwrócono uwagę w tym aspekcie na konieczność uwzględnienia wymagań wynikających z § 207 ust. 2 rozp. MI 2002, a związanych z wymogami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego, wedle tam zawartej regulacji, przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a również do użytkowania budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Zgodnie zaś z § 207 ust. 1 pkt 3 rozp. MI 2002 budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający w razie pożaru ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki. Zastosowanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego może w szczególnych przypadkach pozwalać na doprowadzenie istniejących obiektów budowlanych do stanu zgodności z wymaganiami przeciwpożarowymi.

Oceny trafności powyższych ustaleń i wniosków zawartych w zaskarżonym wyroku nie zmienia argumentacja skargi kasacyjnej sprowadzająca się do istnienia przedmiotowego budynku przez kilkadziesiąt lat, czy też wspierania się wywodami zawartymi w nieprawomocnym wyroku II SA/Bk 539/19.

W konsekwencji tych wszystkich ustaleń zarzut niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb ocenić wypadnie jako nieuzasadniony.

E. Nie jest trafny zarzut niezastosowania § 20 ust. 14 zarz. MBiPMB, wywodzony z faktu, iż brak ma być podstaw w materiale dowodowym, że nie miało ono zastosowania wobec istniejącego stanu faktycznego. Niewątpliwe jest, że nie zachowały się dowody z dokumentów, z których wnioskować należałoby, że wydając decyzję z 1 lipca 1970 r. zatwierdzającą ustalenie lokalizacji szczegółowej oraz zatwierdzającą rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane przedmiotowego budynku na dz. nr [...] w [...] właściwy organ stosować miał przepis § 20 ust. 14 zarz. MBiPMB. Cyt. przepis określał, że "W razie gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego może zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy".

Rzecz w tym, iż – jak słusznie zauważył to sąd wojewódzki – odstępstwo wynikające z przywołanego przepisu, mogłoby mieć zastosowanie tylko wtedy, gdyby na obu działkach już istniały (były ustalone) lub miały zostać ustalone budynki, skoro przepis ten nie regulował sytuacji, w której na nieruchomości sąsiedniej brak byłoby ustalenia zabudowy, tak jak to było w niniejszej sprawie.

F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.