Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 800/05, po rozpoznaniu skargi Z. C. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 563,70 złotych tytułem kosztów postępowania.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] maja 2005 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], wydanej na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym" oraz art. 104 K.p.a., w skutek odwołania złożonego przez Z. C. nieuznanego za stronę w postępowaniu administracyjnym, w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania W. K. pozwolenia na zmianę dachu płaskiego na wielospadowy z użytkowym poddaszem w budynku mieszkalnym – stanowiącą nadbudowę części budynku mieszkalnego przy ul. P. w U. Uzasadniając decyzję organ podniósł, że nie sam fakt graniczenia działki odwołującego się z działką, na której jest realizowana inwestycja, ale znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego przemawia za uznaniem interesu prawnego osoby do udziału w sprawie administracyjnej. Zdaniem organu usytuowana w odległości 4 m od granicy działki odwołującego się nadbudowa budynku o jedną kondygnację w wyniku zmiany dachu płaskiego na wielospadowy z poddaszem użytkowym nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych". W ocenie organu odwoławczego ustalenia stron przez organ pierwszej instancji dokonano w sposób dowolny, ponieważ Z. C. nie powinien był być uznany za stronę w sprawie administracyjnej, taki stan rzeczy nie znajduje bowiem uzasadnienia w przepisach Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję złożył Z. C. wnosząc o jej uchylenie oraz podnosząc, że istniejący budynek został wykonany niezgodnie z prawem, ponadto zacienia działkę skarżącego, a podniesienie go o jedną kondygnację zrobi to skuteczniej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że podstawą prawną uznania skarżącego za stronę w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia W. K. pozwolenia na budowę stanowi przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak również uznał prawidłowość wywodów organu dotyczących określenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Sąd I instancji uznał jednakże, że organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem skarżący bez wątpienia winien być stroną w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego rozbudowy tak usytuowanego obiektu. Ponadto Sąd uznał, że nawet gdyby planowana rozbudowa nie wywoływała dodatkowego oddziaływania na działkę sąsiednią, to i tak skarżący z racji już istniejącego oddziaływania winien być stroną w postępowaniu dotyczącym rozbudowy tego obiektu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. K., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a polegającą na przyjęciu, że Z. C. powinien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, pomimo iż prawidłowo przeprowadzona wykładnia odpowiednich przepisów prawa materialnego powinna prowadzić do konkluzji przeciwnej, w szczególności art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz odpowiednich przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,
- naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 28 K.p.a. przez przyjęcie, że Z. C. miał interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym i przypisanie mu w związku z tym praw strony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego określa się zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, a między innymi w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Stosownie zaś do nich działka Z. C. nie może być uznana za znajdującą się w obszarze oddziaływania rozbudowywanego obiektu budowlanego, obszar oddziaływania przebudowywanych działek nie obejmuje działki sąsiedniej, a przebudowa polegająca na zmianie dachu płaskiego na wielospadowy obejmuje tylko część obiektu i nie jest to część od strony działki nr 733 należącej do Z. C. Strona podniosła również, że obiekt budowlany zachowuje normatywną odległość czterech metrów od granicy działki sąsiedniej (zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych).
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Z. C. nie zgadzając się z twierdzeniem, iż nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Takich przesłanek nieważnościowych Sąd nie stwierdził.
Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak usprawiedliwionych podstaw obu zarzutów.
Przede wszystkim nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten odnosi się także do robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Spór sprowadza się bowiem do odpowiedzi, czy w sytuacji nadbudowy o jedną kondygnację z poddaszem i zmianą konstrukcji dachowej z płaskiej na wielospadkową na budynku mieszkalnym W. K., właściciel nieruchomości sąsiedniej Z. C. ma przymiot strony w rozumieniu wskazanego przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające, że Z. C. winien być stroną postępowania o pozwolenie na nadbudowę budynku W. K., skoro się zważy, iż budynek ten usytuowany jest w granicy z nieruchomością skarżącego. Ustalenia faktyczne sprawy nie były kwestionowane, a zatem wniosek i ocena Sądu, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego wkracza na działkę skarżącego jest słuszny w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zasadnie też Sąd podkreślił, że już obecne usytuowanie budynku inwestora oddziałuje na działkę skarżącego.
W tych warunkach należy uznać, że skarżący Z. C. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, nie miał co do tego wątpliwości organ pierwszej instancji. Również w postępowaniu o warunki zabudowy i zagospodarowanie terenu dla tej inwestycji, Z. C. został uznany za stronę.
Odrębne stanowisko organu odwoławczego słusznie Sąd I instancji uznał za niezasadne, a wydaną decyzję jako naruszającą prawo.
Zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego sprowadzają się głównie do polemiki z prawidłową oceną Sądu, zmierzającą do podważenia tego stanowiska. Nie można podzielić słuszności twierdzenia skargi kasacyjnej, że nadbudowa budynku o 1 kondygnację z poddaszem i zmienioną konstrukcją dachu nie ma oddziaływania na nieruchomość sąsiednią skarżącego Z. C. skoro się zważy, że budynek inwestora ma być podwyższony o 5,2 m. W tym miejscu podkreślić należy, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – stanowiąc odrębne przepisy, na podstawie których organ winien ustalić obszar oddziaływania obiektu, nie ograniczają się tylko do określenia odległości od granicy działki objętej robotami inwestycyjnymi.
Wpływ na oddziaływanie obiektu mają także inne przesłanki wynikające z regulacji prawnej wskazanego rozporządzenia, jak np. gabaryty budowli, wysokość obiektu, odległości między sieciami, uzbrojenie, zaciemnienie terenu.....
Podnoszone w skardze kasacyjnej zachowanie odległości nadbudowy części budynku od granicy działki, w sytuacji gdy budynek ten stoi w granicy z nieruchomością Z. C., nie wyklucza możliwości oddziaływania obiektu z innych przesłanek wskazanych wyżej, a prowadzących do ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej. W tej sytuacji należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że Z. C. ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i jego udział w tym postępowaniu o pozwoleniu na nadbudowę obiektu W. K. nie powinien budzić wątpliwości. Odrębne stanowisko organu odwoławczego narusza wskazany przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także konstytucyjne prawo strony do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).
Chybiony jest też zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 28 K.p.a. Zważywszy na fakt, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę uznania przymiotu strony Z. C. jest przepisem lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Oznacza to, że w tym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, art. 28 K.p.a. nie miał zastosowania przy ustaleniu kręgu stron. Nie mógł zatem Sąd pierwszej instancji dopuścić się naruszenia przepisu powyższego, skoro nie miał on zastosowania w postępowaniu. Oceny tej nie zmienia powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które odnosi się do stanu prawnego przed wprowadzeniem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która to wprowadziła nowe uregulowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, określające strony postępowania o pozwolenie na budowę.
Wobec oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, skargę tę należało oddalić.
Z mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.