Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1691/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "[...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:
Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 138 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]" (dalej: Stowarzyszenie) na postanowienie Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Trasa Średnicowa Północna – odcinek Trasa Mostowa w osi ulicy Wschodniej do ulicy Grudziądzkiej, Toruń" – utrzymał w mocy wskazane postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana, zaś formy i przesłanki jej udziału w takim postępowaniu określa art. 31 k.p.a. Przepis ten ma, zdaniem organu, charakter uniwersalny, ponieważ dotyczy potencjalnie każdego postępowania i każdej organizacji społecznej.
Przepisy szczególne mogą jednak określać inne przesłanki, zasady i tryb udziału określonych organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym. Przepisem takim jest art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) – dalej Pr. bud. wyłączający stosowanie art. 31 k.p.a. w sprawach pozwoleń na budowę. Organ zauważył, że art. 11 i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – dalej specustawa przewiduje, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego, z wyjątkiem art. 28 ust.
2. Stosownie zaś do art. 28 ust. 4 Pr. bud. przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.) – dalej: ustawa o udostępnianiu informacji. W tym przypadku stosuje się art. 44 tej ustawy, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Z powyższego w opinii organu wynika, że zasadą jest, wbrew argumentacji podnoszonej przez stronę skarżącą, wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań odnoszących się do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wyłączenie takiej organizacji z postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie dotyczy jednak sytuacji, w której w ramach tego postępowania zaszła konieczność zapewnienia udziału społeczeństwa (gdy była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania na środowisko lub ocena oddziaływania tej inwestycji na obszary Natura 2000), zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji. Organ wskazał, że żadna z powyższych sytuacji nie miała w niniejszej sprawie miejsca, gdyż w ramach kontrolowanego postępowania nie była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Potwierdza to decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] jak również decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...].
Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski zasadnie odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Bez znaczenia jest powoływanie się przez stowarzyszenie na jego statut, z którego wynika, że jego celem jest ochrona środowiska naturalnego. Organ podkreślił, że Stowarzyszenie mogłoby realizować swoje cele statutowe jedynie w sytuacji, gdyby w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 28 ust. 4 Pr. bud., a mianowicie gdyby wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Jednakże, zdaniem organu, taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje.
Organ podkreślił, że przedmiotem badania jest jedynie postępowanie dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Trasa Średnicowa Północna – odcinek Trasa Mostowa w osi ulicy Wschodniej do ulicy Grudziądzkiej, Toruń". W konsekwencji Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, iż nie ma kompetencji do oceniania zasadności i zgodności z prawem innych inwestycji, gdyż naruszałoby to wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności oraz ustanowiony w art. 19 k.p.a. ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu.
Minister Infrastruktury i Rozwoju, odnosząc się do podnoszonych przez Stowarzyszenie zarzutów, zgodnie z którymi realizacja inwestycji wpłynie negatywnie na środowisko wskazał, że przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu jest jedynie postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wyjaśnił przy tym, że postępowanie dotyczące środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia stanowi odrębne postępowanie w stosunku do postępowania o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a wydana w nim decyzja podlega samodzielnemu zaskarżeniu.
Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1691/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że analiza przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Prawa budowlanego oraz ustawy o udostępnianiu informacji wskazuje, że organizacja społeczna nie może co do zasady występować w charakterze strony w postępowaniach dotyczących decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wyjątek zaś, o którym mowa w art. 28 ust. 4 Pr. bud., dotyczy uczestnictwa organizacji w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji. Na podstawie art. 44 ust. 1 tej ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w konkretnym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony; przepisu art. 34 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Z powyższego wynika, w przekonaniu Sądu, że wzięcie udziału przez organizację ekologiczną w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę uwarunkowane jest ustaleniem, czy dane postępowanie budowlane może być zakwalifikowane jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa.
Z akt sprawy wynika, że w ramach kontrolowanego postępowania nie była przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – co potwierdza decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r., stwierdzająca w pkt VIII brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. W konsekwencji Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ustawa o udostępnianiu informacji. Brak było zatem podstaw do udziału w postępowaniu o pozwoleniu na budowę jakiejkolwiek organizacji ekologicznej, bowiem postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa z uwagi na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie budzi zatem, wątpliwości, w opinii Sądu, że nie było podstaw, aby przyznać status strony stowarzyszeniu w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.
Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była kwestia dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Tym samym organ nie miał kompetencji do oceniania zasadności i zgodności z prawem innych inwestycji, gdyż naruszałoby to zarówno wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, jak i ustanowiony w art. 19 k.p.a. ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu.
W uzasadnieniu wyroku podkreślono również, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało wnikliwie, materiał dowodowy został oceniony właściwie, a przepisy mające zastosowanie w sprawie zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 28 ust. 4 Pr. bud. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji w związku z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie może zostać dopuszczony do udziału w postępowaniu, z powodu niespełniania przesłanek ustawowych i niezastosowania przepisów ustawy o udostępnianiu informacji, podczas gdy takie stanowisko powoduje całkowite i bezzasadne pozbawienie udziału społeczeństwa w postępowaniu, przez co narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 1 § 1 p.p.s.a. i art. 113 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu skarżonego wyroku, pozbawiające informacji o przesłankach rozstrzygnięcia – w szczególności – ustosunkowania się do zarzutu zgłoszonego przez skarżącą, dotyczącego naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju i ograniczenia się jedynie do stwierdzenia, że w polskim systemie prawnym nie ustanowiono zasady prymatu ochrony środowiska nad innymi względami, co miało wpływ na rozstrzygnięcie postępowania.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyrok i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest uzasadniony w świetle obowiązujących przepisów prawa zarzut zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej, bowiem odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, opiera się wprost na przepisie art. 28 ust. 3 Pr. bud., co wynika z art. 11i ust. 1 specustawy.
W tym przypadku, jak prawidłowo wyjaśniono w zaskarżonym postanowieniu oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepis ust. 4 art. 28 Pr. bud. nie ma zastosowania co z kolei wynika z brzmienia art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji. Z powyższego przepisu natomiast wynika, że organizacje ekologiczne (organizacje społeczne) uczestniczą na prawach strony jedynie w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a więc nie w każdym postępowaniu prowadzonym przez organ (patrz: B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2010, s. 119).
Jak wynika zaś z art. 3 ust. 1 pkt 8c ustawy o udostępnianiu informacji, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu.
Ponieważ w tej sprawie nie było potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co wynika z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r. i decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r., nie było podstaw do zastosowania art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji oraz art. 28 ust. 4 Pr. bud. Tym samym odmowa dopuszczenia w niniejszej sprawie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, była zgodna z prawem (wyroki NSA z: 14 września 2011 r. II OSK 1622/10, 11 kwietnia 2012 r. II OSK 122/11, 10 października 2012 r., II OSK 1085/11).
Jak wynika z powyższego, żaden z przepisów wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem, gdyż przepisy te zostały poprawnie zinterpretowane i prawidłowo zastosowane przez organy i Sąd. Zarzut naruszenia przepisów wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej w kontekście art. 8 k.p.a. jest o tyle nietrafny, że zgodnie z art. 11c specustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie nie zostały również naruszone przepisy art. 113 § 1, w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., co podnosi się w pkt 2 skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa została dostatecznie wyjaśniona i dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej nie podaje się żadnych konkretnych okoliczności, które nie zostały wyjaśnione przez Sąd. Podobnie uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest tak ogólnikowe i lakoniczne, że mogłoby być wykorzystane w każdej innej podobnej sprawie, gdyż treść uzasadnienia skargi kasacyjnej przypomina raczej komentarz do ustawy, niż uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjne w konkretnej sprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.