Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., VII SA/Wa 1778/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. O. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] maja 2019 r., [...], którym organ ten uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowienie Powiatowego Inspektora dotyczyło wstrzymania robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce [...] (będącej własnością E. O.) oraz nałożenia obowiązku złożenia dokumentów w celu legalizacji rozbudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucając naruszenie:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi, gdy decyzja Inspektora Wojewódzkiego wydana została w oparciu o wadliwie i wybiórcze ustalenia oraz dowolną, a nie swobodną, ocenę dowodów, z zaniechaniem podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej skutkowało to bezpodstawnym uznaniem, jakoby adresatem postanowienia Powiatowego Inspektora jako inwestor nie powinna być E. O. (właścicielka budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]), lecz U. O. i M. O. Tymczasem ci ostatni nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości; co więcej - U. O. w grudniu 2017 r. wyprowadziła się do innej miejscowości niż Łosice i nie ma obecnie nawet fizycznego dostępu do spornego budynku;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaaprobowanie wadliwych ustaleń i wytycznych Wojewódzkiego Inspektora, jakoby procedura legalizacyjna powinna zostać wszczęta wobec U. O. i M. O., określanych przez organ jako "sprawców samowoli budowlanej" w sytuacji, gdy nie są oni właścicielami ani nie posiadają nawet statusu samoistnego posiadacza nieruchomości. Poczynione przez nich nakłady na nieruchomość przy ul. [...] w [...] zwiększają wartość cudzej nieruchomości, tym bardziej, że E. O., jako właściciel nieruchomości, nigdy nie sprzeciwiała się rozbudowie przedmiotowego budynku, a U. O. od grudnia 2017 r. wyprowadziła się do innej miejscowości niż Łosice i nie ma obecnie fizycznego dostępu do budynku przy ul. [...] w [...];
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U z 2019 poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b."), poprzez zaaprobowanie faktu postrzegania U. O. oraz M. O. przez Wojewódzkiego Inspektora jako inwestorów w rozumieniu Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie takie podejście nie jest właściwe w świetle całokształtu okoliczności, zwłaszcza faktu braku posiadania przez U. O. oraz M. O. tytułu prawnego do nieruchomości, a z drugiej strony akceptacji przez właścicielkę nieruchomości (E. O.) rozbudowy budynku. Status inwestora oraz wszystkie obowiązki związane przypisać należy właścicielce budynku – E. O. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Należy przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie na etapie pierwszej instancji sądowej było postanowienie kasacyjne Wojewódzkiego Inspektora wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., a więc nie postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, ale sprowadzające się do uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Inspektor wydał takie rozstrzygnięcie, gdyż uznał, że skierowanie postanowienia wstrzymującego roboty budowlane do E. O., jako właścicielki nieruchomości, nie było właściwe. Jego zdaniem należało uwzględnić fakt, że inwestorami byli U. O. oraz M. O. i to do nich w pierwszej kolejności powinno być adresowane postanowienie.
Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Inspektora zaaprobował Sąd pierwszej instancji wskazując, że stan faktyczny pozwalał przyjąć, że inwestorami i zarazem sprawcami samowoli budowlanej byli U. O. i M. O.. Tym samym – zdaniem Sądu – to na U. O. i M. O. powinny być nałożone obowiązki wynikające z art. 48 ust. 3 P.b.
W skardze kasacyjnej U. O. nie zgodziła się z tak stanowczo wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tezą. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają ku wykazaniu, że zarówno na etapie postępowania administracyjnego wadliwie stwierdzono (co powinien dostrzec Sąd), jak i na etapie postępowania sądowego wadliwie taką tezę powtórzono, iż skarżąca i M. O. powinni być traktowani jako adresaci decyzji w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym budynku przy ul. [...] w [...].
Podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. U. O. eksponowała, że nie dokonano w sprawie należytej oceny materiału dowodowego. Ocena taka powinna natomiast doprowadzić do ustalenia, że adresatem postanowienia powinna być właścicielka nieruchomości E. O., zwłaszcza, że U. O. i M. O. nie mają tytułu prawnego do nieruchomości, gdzie znajduje się rozbudowany budynek, a sama U. O. w 2017 r. wyprowadziła się do innej miejscowości i nie ma nawet fizycznego dostępu do spornego budynku. Podobnie skarżąca umotywowała także zarzuty naruszenia powiązanych grup przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 52 P.b., przy czym dodatkowo akcentowała, że sporna rozbudowa budynku dokonywana była przy akceptacji właścicielki nieruchomości E. O..
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej i przedstawiona na ich poparcie argumentacja nie są pozbawione racji. Jako zbyt stanowczą należy ocenić tezę przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że "to na U. i M. O. winny być nałożone obowiązki wynikające z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego". Wprawdzie nie budzi wątpliwości, że faktycznie skarżąca wraz z mężem zainicjowali proces budowlany i go prowadzili, a więc byli inwestorami, a na inwestorów organy nadzoru budowlanego mogą nakładać obowiązki stosownie do art. 52 P.b., to jednak w realiach niniejszej sprawy nie powinno się abstrahować od sytuacji dotyczącej indywidualnie U. O. Wnikliwszej analizy tej sytuacji zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w aktach administracyjnych znajduje się między innymi decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r., [...] o wymeldowaniu U. O. z pobytu stałego (wydana z inicjatywy E. O.), gdzie wyjaśniono, że skarżąca od grudnia 2017 r. nie zamieszkuje przy ul. [...] w [...], ale w [...], w gminie [...]. Z domu w [...] U. O. zabrała swoje rzeczy, nie ma też do tego domu dostępu, gdyż M. O. w lutym 2018 r. wymienił w nim zamki.
Mając na uwadze powyższy stan rzeczy, który został urzędowo stwierdzony w postępowaniu o wymeldowanie, nie powinno się przyjmować, że U. O. powinna być adresatem w postępowaniu o legalizację spornej rozbudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie wprawdzie wywodził, że co do zasady zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki w toku postępowania z art. 48 P.b. organy nadzoru budowlanego mogą nakładać na inwestora i to także w przypadku, gdy nie przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości, niemniej nie oznacza to, że tak można czynić zawsze i bezrefleksyjnie, nie bacząc na racjonalność takiego podejścia w indywidualnych okolicznościach danej sprawy. Zgodnie z art. 52 P.b., w brzmieniu mającym zastosowanie do niniejszej sprawy, ustawodawca dał organom nadzoru budowlanego wybór, wskazując, iż obowiązki w procedurach art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b. mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Przepis ten umożliwiał zatem skierowanie obowiązków, na przykład w postepowaniu legalizacyjnym, do takiego podmiotu, który w danych okolicznościach może i powinien je ponosić, względnie także można sądzić, że jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy.
W obecnie kontrolowanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazano, że postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. (a w domyśle także dalsze rozstrzygnięcia) powinny być kierowane do U. O., jako inwestorki. Jak zaznaczono, stwierdzenie to w realiach sprawy nie jest trafne, gdyż skarżąca, choć wprawdzie była inwestorem, to obecnie nie jest ona ani uprawnionym do nieruchomości, na której znajduje się samowolnie rozbudowany budynek, ani nawet nie ma do tego budynku fizycznego dostępu. Z okoliczności sprawy wynika wreszcie, że nie jest ona zainteresowana wynikiem prowadzonego postępowania, a co więcej – wobec sporu w sferze małżeńskiej z M. O. – jej interesy mogą nie być zbieżne z interesami mieszkańców budynku czy właścicielki nieruchomości.
Pomimo, że U. O. w skardze kasacyjnej trafnie wywiodła, iż postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. w odniesieniu do budynku przy ul. [...] w [...] nie powinno być do niej kierowane, to jednak nie mogło stać się to wystarczającą podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiadał bowiem prawu (art. 184 P.p.s.a.).
Niewątpliwie w sprawie Wojewódzki Inspektor zasadnie orzekł kasacyjnie na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. W postanowieniu wydanym przez Powiatowego Inspektora nie ma żadnej refleksji nad kwestią właściwego określenia adresata. Organ pierwszej instancji naruszył więc przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), gdy chodzi o poczynienie ustaleń (tu zwłaszcza wyrażenie ich w uzasadnieniu postanowienia) dotyczących strony podmiotowej postępowania. Nałożył bowiem obowiązki na E. O., ale w ogóle nie uzasadnił tego wyboru. W tym kontekście konieczne było uchylenie przez Wojewódzkiego Inspektora postanowienia wydanego w pierwszej instancji administracyjnej. Tak też ten organ uczynił i trafnie od zaskarżonego postanowienia kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W tym kontekście nie ma więc podstaw, aby podważać obecnie zaskarżony wyrok.
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny – przypominając, że przedmiotem zaskarżenia było postanowienie kasacyjnie – zaznacza, iż postępowanie administracyjne w odniesieniu do budynku przy ul. [...] w [...] będzie się toczyć dalej. W jego toku konieczne będzie dokonanie przez organ pierwszej instancji wnikliwszej oceny, czy obowiązki w postępowaniu z art. 48 P.b. należałoby nałożyć na M. O. jako inwestora (z materiału dowodowego wynika, że jest on synem E. O., najpewniej zamieszkuje budynek przy ul. Polnej, a wiec zdaje się być osobą, która może być zarazem władna i zainteresowana przeprowadzeniem postępowanie legalizacyjnego w odniesieniu do spornej rozbudowy), czy na E. O. jako właścicielkę nieruchomości. Kwestię tę organ rozstrzygnie samodzielnie, przy czym zdaniem Sądu wskazanym byłoby skierowanie do M. O. wezwania o dodatkowe wyjaśnienie, czy ma możliwości dysponowania nieruchomością, a jeżeli tak, to czy jako inwestor będzie mógł podjąć się obowiązków związanych z przeprowadzeniem postępowania dotyczącego samowolnie wykonanej rozbudowy.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] stycznia 2023 r. (k. [...] akt sądowych).