Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi A. P. uchylił zaskarżoną decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] maja 2004 r. o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia oraz nakładające obowiązek przedstawienia określonych dokumentów.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Pismem z dnia 2 kwietnia 2004 r. A. P. przedłożył Staroście Gorzowskiemu zgłoszenie na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia z gotowych elementów betonowych na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w Ł.. Starosta Gorzowski pismem z dnia 19 kwietnia 2004 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim o wyjaśnienie sprawy zgłoszenia budowy tego ogrodzenia. Po przeprowadzeniu oględzin działki w dniu 21 kwietnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że skarżący rozpoczął roboty budowlane przed deklarowanym terminem ich rozpoczęcia, bowiem ogrodzenie od strony torów kolejowych oraz drogi gminnej zostało już postawione. Ogrodzenie to składa się z betonowych słupków oraz płyt. Ustalono, że wysokość ogrodzenia wynosi około 180-200 cm.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia, oraz nałożył na A. P. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. projektu zagospodarowania działki oraz zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący w dniu 9 lipca 2004r. przedłożył opis przedsięwzięcia, projekt zagospodarowania, wypis z planu zagospodarowania przestrzennego (wydany przez Wójta Gminy Deszczno) oraz oświadczenie o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane. W wypisie z planu zagospodarowania przestrzennego Wójt Gminy Deszczno wskazał, że w planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 21 maja 1994r. Nr XXXII-108/94, obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., nieruchomość położona w Łagodzinie o nr. ewid. 38 i 39 przeznaczona była pod przemysł, składy i budownictwo. Organ Gminy wskazał ponadto, że w chwili obecnej Gmina nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, lecz takie samo przeznaczenie mają działki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Deszczno.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. ustalił opłatę legalizacyjną dla ogrodzenia w kwocie 2.500 zł i zobowiązał skarżącego do uiszczenia opłaty w terminie 7 dnia od daty otrzymania postanowienia, jednocześnie zezwalając na dokończenie budowy.
Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] lipca 2004r. o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, wskazując że nie było podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej, albowiem inwestor nie przedłożył zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, ani też ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2006 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp., stosownie do art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał skarżącemu rozbiórkę ogrodzenia, stwierdzając że nie można przeprowadzić legalizacji wzniesionego ogrodzenia, w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ brak jest w odniesieniu do przedmiotowego ogrodzenia, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania, Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r., wskazując, że wykonanie ogrodzenia nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej. Wykluczona jest możliwość zalegalizowania ogrodzenia, albowiem inwestor nie uzyskał zaświadczenia Wójta Gminy Deszczno o zgodności budowy z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu, jak również nie dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, Gmina Deszczno nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji gdy wybudowano obiekt bez wymaganego zgłoszenia, jeżeli taka budowa jest zgodna (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem (gdy budowa nie została zakończona) - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada obowiązki wymienione w pkt 1-3 art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Identyczną treść co do oceny zgodności bądź niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierał art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Rygory wynikające z Prawa budowlanego dotyczące zgłoszeń oraz pozwoleń na budowę, mając na uwadze cel i skutek prawny są takie same. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie P 37/06, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Treść tego wyroku jednoznacznie wskazuje na to, że tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest wymagane przedłożenie w dniu wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) powinno mieć ustalenie, że obiekt budowlany wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa -w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Zatem gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niekonstytucyjność normy prawnej identycznej z normą prawną, którą organy administracyjne zastosowały w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, należy uwzględnić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego także w tej sprawie. Oznacza to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie P 37/06 ma zastosowanie również do wymogów przewidzianych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie z dnia [...] maja 2004 r. o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia oraz nakładające obowiązek przedstawienia określonych dokumentów.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, wskutek uznania, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 ma zastosowanie również do wymogów przewidzianych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego nie można odnieść treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06, a zatem nie można przyjąć, iż strona nie musi dysponować ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy. Wskazany przez Sąd wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 dotyczył wyłącznie niezgodności z Konstytucją art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1. Natomiast Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności z Konstytucją normy zawartej w art. 49b Prawa budowlanego.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ nadzoru budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, ustawodawca uczynił warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Równocześnie warunkiem legalizacji samowoli dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że oznacza to faktycznie zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli, według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Adresatami regulacji poświęconej legalizacji samowoli są podmioty, które wybudowały obiekty budowlane bez pozwolenia na budowę, i to właśnie ten brak stanowi cechę relewantną. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (a do takich należy obowiązywanie albo nieobowiązywanie na danym terenie planu miejscowego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy. Warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym albo z generalnym porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i – sama przez się – nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustawy (co nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania). Decydujące znacznie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, ze obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenie z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (nie istnieje prawny wymóg uzyskania takowego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego.
Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się w przedmiocie zgodności z Konstytucją art. 49b Prawa budowlanego, w szczególności ust. 2 i 3, na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja o rozbiórce, to nie oznacza, że wyrok z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 nie ma żadnego znaczenia w tej sprawie. Zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu podlega rozbiórce. Jednakże, stosownie do art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ w celu zalegalizowania samowoli budowlanej wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w tym zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze, iż normy wyprowadzane z art. 48 oraz art. 49b Prawa budowlanego są zbliżone w treści, zaś zasadniczą różnicą jest to, iż pierwsza z nich, wyprowadzana z art. 48 Prawa budowlanego odnosi się do obiektów budowlanych będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a druga wyprowadzana z art. 49b Prawa budowlanego reguluje kwestie związane z obiektami będącymi w budowie albo wybudowanymi bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, dokonując wykładni art. 49b nie można pominąć treści wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., który stanowi wskazówkę interpretacyjną, w zakresie w jakim stwierdził, że skoro w postępowaniu rozbiórkowym dotyczącym obiektu budowlanego, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, to niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia tego postępowania. Taką decyzję inwestor może uzyskać także w toku postępowania legalizacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia przepisu art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego nie może prowadzić do takiego rezultatu, iż w przypadku, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie dysponował w chwili wszczęcia postępowania rozbiórkowego decyzją o warunkach zabudowy, to nie możliwa jest legalizacja tej budowy, mimo że budowa ta nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Tak rozumiany przepis naruszałby konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji przez wprowadzenie zróżnicowanej sytuacji prawnej inwestorów (z przyczyny niezależnej od nich) w zależności od tego, czy na danym obszarze został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy nie.
W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. w wyniku przeprowadzenia oględzin w dniu 21 kwietnia 2004 r. stwierdził, że skarżący rozpoczął roboty budowlane polegające na ustawieniu ogrodzenia z gotowych elementów betonowych od strony torów kolejowych oraz drogi przed deklarowanym terminem ich rozpoczęcia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. ustalił opłatę legalizacyjną dla ogrodzenie, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. zezwolił na dokończenie budowy. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., stwierdził nieważność postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] stycznia 2007 r. nakazującą rozbiórkę ogrodzenia, wskazując że wykluczona jest możliwość zalegalizowania ogrodzenia, albowiem skarżący nie dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy. Należy wskazać, że organ wadliwie stwierdził, że nie można przeprowadzić legalizacji wzniesionego ogrodzenia w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ w dniu wszczęcia postępowania skarżący nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Taka interpretacja przepisu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jest wadliwa i narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, a zatem prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] maja 2004 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót oraz o nałożeniu na skarżącego stosownych obowiązków.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.