Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2265/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. s.k. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.
Jak wynika z akt sprawy, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] r., i jednocześnie: zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi, podpiwniczeniem i garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu i wjazdem na teren na działce nr [...] i części działki nr [...] w obr. [...] przy ul. R. w W. (kategoria obiektu [...]), udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r. R. H. i J. H. wystąpili do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...] r.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego odmówił wznowienia postępowania.
Zażalenie na ww. postanowienie MWINB z dnia [...] r. wnieśli R. H. oraz J. H. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie MWINB z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został oparty o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ pierwszej instancji odmawiając wznowienia postępowania odwołał się do stanowiska zajętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10, w myśl którego, w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania – postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualne postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, że bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu.
Zdaniem organu drugiej instancji, w realiach rozpatrywanej sprawy, bardziej uzasadnione jest zastosowanie procedury wynikającej ze stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09, zgodnie z którym powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to winno się to odbywać po wznowieniu postępowania, z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji z art. 149 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność braku legitymacji R. H. i J. H. do żądania wznowienia postępowania została ustalona przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Organ pierwszej instancji winien ustalić, czy wnioskodawcy posiadają interes prawny do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. w świetle art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ustawy Prawo budowlane.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. złożyła – [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością s.k.a w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2265/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił pogląd wyrażony prze organ odwoławczy, zgodnie z którym powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu.
Sąd wskazał, że złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a., tj. wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową w drodze postanowienia wznowienia postępowania (§ 3). Stosownie do § 2 wskazanego artykułu postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze postanowienia, wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. lub art. 145a § 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych.
Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli, jako przesłankę wznowienia, wskazano okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to kwestia legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania tzn. to, czy podmiot wnoszący podanie ma istotnie przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, musi być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wznowienie postępowania jest wówczas konieczne dla zbadania tego, czy dana podstawa występuje.
Zdaniem Sądu, odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., w przypadku gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ustalenie tego, czy występują podstawy wznowienia postępowania wskazane w ww. przepisie może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego. W przedmiotowej sprawie podanie o wznowienie postępowania zostało oparte właśnie na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec tego niedopuszczalne było badanie przez organ I instancji przed wznowieniem postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., czy wnioskodawcy posiadają interes prawny a następnie wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania, jak to ma miejsce w tej sprawie, jest naruszeniem art. 149 § 2 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a., wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopiero po wznowieniu postępowania powinno dojść do ustalenia, czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania są stroną w sprawie.
Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego że nietrafnym był pogląd organu I instancji, iż ocena interesu prawnego wnioskodawców związana z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinna być dokonywana w fazie wstępnej, zastrzeżonej wyłącznie dla zbadania prawidłowości wniosku o wznowienie postępowania tylko pod względem formalnym. Doprowadziło to do sytuacji, że ocena ww. przesłanki w kontekście przepisów prawa materialnego nastąpiła w obszernym postępowaniu dowodowym, jednak bez wszczęcia postępowania w sprawie. Dlatego też, organ odwoławczy słusznie uchylił postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał też, że w niniejszej sprawie przymiot strony wnoszących o wznowienia postępowania powinien być badany przez pryzmat p przepisu art. 28 k.p.a., nie zaś art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdy ten ostatni przepis ma zastosowanie wyłącznie do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością s.k.a w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:
- 1. art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 149 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w związku z tym nieuchyleniu postanowienia GINB, w wyniku błędnego uznania, iż powodem odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak przesłanki przymiotu stron;
- 2. art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 147 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w związku z tym nieuchyleniu postanowienia GINB, poprzez blednę zakwestionowanie prawidłowych ustaleń MWINB w przedmiocie nie przyznania podmiotom wnioskującym o wznowienie postępowania przymiotu strony postępowania;
- 3. art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia GINB, pomimo iż postanowienie GINB oparto o art. 138 § 2 k.p.a, podczas gdy w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (utrzymania postanowienia w mocy);
- 4. art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie dla oceny legitymacji czynnej wnioskodawcy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania miał zastosowanie art. 28 k.p.a. a nie art. 28 Prawa budowlanego;
- 5. art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i pominięciu zarzutu podniesionego przez skarżącego w postępowaniu, a dotyczącego zaistnienia okoliczności faktycznych po wniesieniu skargi opisanych w piśmie z dnia [...] r. co skutkowało brakiem ustalenia, iż GINB wydając postanowienie nie zastosował art. 146 § 2 p.p.s.a.
Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w niniejszej sprawie wynika głównie z istniejących rozbieżności w orzecznictwie sądowym w kwestii wznowienia postępowania i tego, czy badanie przymiotu strony podmiotu żądającego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinno mieć miejsce przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, czy też po wydaniu tego postanowienia. Podobne problemy były i są w orzecznictwie z art. 61 § 1 k.p.a., art. 147 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. Obecnie podobne wątpliwości rodzi art. 61a § 1 k.p.a., który obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r.
Wynika to z tego, że we wszystkich tych przepisach mówi się, że postępowanie wszczyna się "na żądanie strony", a w art. 147 k.p.a., że wznowienie postępowania następuje na żądanie strony, co w istocie oznacza, iż wszczęcie postępowania wznowieniowego następuje na żądanie strony. Z brzmienia tak zredagowanych przepisów można by wnosić, że postępowanie administracyjne w trybie zwykłym i w trybach nadzwyczajnych może być wszczęte tylko przez stronę i ustalenie tego czy żądający wszczęcia jest stroną, powinno nastąpić przed wszczęciem postępowania (obiektywna teoria strony). Nie zawsze jednak przed wszczęciem postępowania jest tak oczywiste i proste do ustalenia, czy żądający wszczęcia postępowania ma przymiot strony – posiada interes prawny.
Należy więc w takich sytuacjach, aby ustalić na podstawie akt sprawy czy żądający ma interes prawny, wszcząć postępowanie, gdyż k.p.a. nie przewiduje żadnej przedwstępnej procedury wyjaśniającej, przed formalnym wszczęciem postępowania. Poza tym za przyjęciem subiektywnej teorii strony, przemawia również § 3 art. 61 k.p.a., zgodnie z którym "datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej". Przepis ten ma zastosowanie również do wszczęcia postępowania wznowieniowego, nieważnościowego jak i postępowań, o których mowa w art. 154 i 155 k.p.a. O bardzo ograniczonym zakresie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., umożliwiającym odmowę wszczęcia postępowania z powodu, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, świadczy dotychczasowe orzecznictwo sądowe.
W wyroku NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10 zaprezentowano cztery stanowiska występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii wznowienia postępowania administracyjnego i ustalenia czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony.
W niniejszej sprawie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania, przyjmując, że badanie czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony, powinno mieć miejsce przed wznowieniem postępowania.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] r., odwołując się do innych orzeczeń sądowych niż organ pierwszej instancji przyjął, że jeżeli istnieją wątpliwości, co do podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na podstawie akt sprawy, to powinno to mieć miejsce po wznowieniu postępowania.
Sąd w zaskarżanym wyroku oddalającym skargę, zaakceptował stanowisko przyjęte przez organ drugiej instancji w zaskarżanym postanowieniu, iż powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstawy wznowienia przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, byłoby to sprzeczne z § 2 art. 149 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całej rozciągłości stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy w zaskarżanym postanowieniu oraz pogląd Sądu pierwszej instancji przyjęty w zaskarżonym wyroku oddalającym skargę.
W związku z powyższym nieuzasadniony jest zarzut zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej, iż został naruszony art. 149 § 3 k.p.a., podobnie jak zarzut naruszenia art. 147 k.p.a. zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej.
Ponieważ organ I instancji odmówi; wznowienia postępowania, nie było możliwości wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., a jedynie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie został więc zaskarżanym postanowieniem naruszony art. 138 § 2 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie z uwagi, iż dotyczyła ona innych kwestii jak wydanie pozwolenia na budowę, nie mógł mieć zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a jedynie mógł mieć zastosowanie przy ocenie przymiotu strony art. 28 k.p.a., jak to przyjął organ odwoławczy i Sąd w zaskarżonym wyroku. W świetle tego nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 4.
Uzasadnienie zaskarżanego wyroku spełnia też wymagania wynikające z § 4 art. 141 p.p.s.a. Należy bowiem przypomnieć, że Sąd kontroluje zaskarżony akt biorąc pod uwagę stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu, niezależnie od okoliczności mających miejsce po wniesieniu skargi (zasada tempus regit actum). Wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, o czym informowano w piśmie z [...] r. nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Tym samym nie został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a.
W związku z brakiem naruszeń przepisów k.p.a. wskazywanych w pkt 1-4 skargi kasacyjnej, nie zostały też naruszone zaskarżonym wyrokiem przepisy art. 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., jak podnosi się w skardze kasacyjnej. Oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji odpowiada prawu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.