Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1655/09 oddalił skargę A. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2007 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ centralny wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2005 r. nakazującą A. Z. rozbiórkę budynku gospodarczego realizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. zainteresowana wniosła o wstrzymanie wykonania tej decyzji, wskazując jako podstawę wniosku, złożoną skargę sądową oraz informację, iż przedstawiono Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego z Konstytucją.
Następnie pismem z dnia [...] lutego 2009 r., a potem [...] kwietnia 2009 r. zainteresowana wyjaśniła, że jej wolą było nie tylko wstrzymanie wykonania decyzji ale także wniosek o wznowienie postępowania. Ponadto uzupełniając dotychczasowe pisma zainteresowana wskazała, że były to też wnioski o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bo nie mogła wcześniej zająć się sprawą z powodu pobytu w szpitalu. Następnie pismem z [...] maja 2009 r. A.Z. wyjaśniła, że o wyroku Trybunału Konstytucyjnego dowiedziała się od swojej córki w dniu [...] lutego 2009 r.
Organ orzekając w niniejszej sprawie wyjaśnił przede wszystkim, że zgodnie z art. 145 a § 2 k.p.a. wniesienie skargi o wznowienie postępowania musi nastąpić w terminie miesiąca od wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 37/06 wszedł w życie z datą ogłoszenia 20 grudnia 2007 r., to termin z art. 145 a § 2 k.p.a. upływał z dniem 20 stycznia 2008 r. Z akt wynika, że wniosek o wznowienie został złożony w dniu [...] lutego 2009 r., a więc po terminie, ale z uwagi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2009 r. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie, organ przeprowadził analizę zaistnienia w niniejszym przypadku przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. i stwierdził, że zainteresowana nie uprawdopodobniła braku własnej winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie, a w kolejnych pismach zainteresowana zmierzała do wykazania, że wniosek o wznowienie został złożony w terminie miesiąca od daty powzięcia wiadomości o orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, co w świetle art. 145 a § 2 k.p.a. pozostaje bez znaczenia.
Fakt przebywania w szpitalu w okresie [...] stycznia 2008 r. nie stanowiły, w wyniku przeprowadzonej przez organ analizy, podstawy do przywrócenia terminu w związku z posiadaniem wiedzy o toczącym się postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (pismo z [...] grudnia 2007 r.). Bez znaczenia w sprawie pozostała podnoszona przez zainteresowaną okoliczność nieznajomości prawa. Dlatego też organ odwoławczy podzielił stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do zasadności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.
Skargę na to postanowienie wniosła A. Z. domagając się jego uchylenia. Skarżąca przedstawiła cele swojego wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r. tj. wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpatrzenia pytania prawnego a następnie w kolejności po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny korzystnego dla niej wyroku, wznowienie postępowania przez organ wojewódzki na podstawie art. 145 a k.p.a.
Organy w dacie po złożeniu tego wniosku nie uwzględniły żądania co do wznowienia postępowania, a dopiero w wyniku dalszych pism z [...] lutego 2009 r. i [...] kwietnia 2009 r. wydano postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Skarżąca czuje się ogromnie pokrzywdzona, w budowę tego obiektu włożyła całe oszczędności.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 145a § 2 k.p.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P.37/06 wszedł w życie w dniu 20 grudnia 2007 r., zatem termin o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a., upływał z dniem 20 stycznia 2008 r. Jak wynika natomiast z akt sprawy, wniosek A.Z. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. został złożony osobiście w dniu [...] lutego 2009 r. (nie można bowiem za wniosek o wznowienie postępowania uznać pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2007 r., z tej przyczyny, iż w w/w dacie w obrocie prawnym brak było przedmiotowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).
Przywrócenie terminu jest instytucją procesową, mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej. W świetle art. 58 § 1 i 2 k.p.a. warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności procesowej jest łączne spełnienie przesłanek z w/w przepisu. Osoba zainteresowana musi złożyć do właściwego organu administracji publicznej wniosek (prośbę) o przywrócenie terminu, w którym winna uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego. Ponadto, wniosek musi być złożony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i dopełniona czynność procesowa dla której określony był termin.
O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w wypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia, tzn. przeszkody, której osoba zainteresowana nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym podkreśla się, iż strona obowiązana jest do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, zatem przywrócenie nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.
W niniejszej sprawie skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła braku własnej winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W swoich pismach z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz z dnia [...] maja 2009 r. podjęła próby uprawdopodobnienia, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P.37/06, podczas gdy nie ma to znaczenia w sytuacji objętej art. 145a § 2 k.p.a. Sama okoliczność, iż strona wiedziała już w miesiącu grudniu 2007 r. o toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowaniu nie może stanowić podstawy do uznania za skuteczny wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że wskazywana okoliczność przebywania w szpitalu w dniach od [...] stycznia 2008 r. do [...] stycznia 2008 r. również nie stanowiła podstawy do przywrócenia terminu. Powyższa przeszkoda ustała bowiem w dniu [...] stycznia 2008 r., a zatem skarżąca musiałaby prośbę złożyć w ciągu 7 dni od ustalenia przyczyny uchybienia (art. 58 § 2 k.p.a.), co nie nastąpiło. Skoro zatem nie zaistniały przesłanki z art. 58 k.p.a., organ zgodnie z przepisami podjął rozstrzygnięcie odmawiające przywrócenia terminu.
W skardze kasacyjnej działająca z pełnomocnikiem A. Z. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, tj.:
- - art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez nie uznanie, iż skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu spornego terminu do dokonania określonej czynności procesowej,
- - art. 7 i 8 k.p.a. (w związku z art. 58 k.p.a.), czyli nie właściwego uwzględnienia słusznego interesu skarżącej oraz prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli przez w szczególności nie wyjaśnienie wszystkich podanych poniżej w skardze okoliczności faktycznych, a w szczególności dotyczących sytuacji zdrowotnej i osobistej skarżącej po wyjściu ze szpitala.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wynikającego z przedmiotowej skargi kasacyjnej.
Ponadto z uwagi na, zdaniem kasatora, negatywne i nieodwracalne skutki wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...].XII.2005 r. nakazującego A. Z. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w M. wniesiono o wstrzymanie jej wykonalności aż do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca jest osobą schorowaną, będącą w podeszłym wieku, która zachowała, przy uwzględnieniu wszystkich obiektywnych i subiektywnych okoliczności sprawy, największą staranność przy dokonywaniu spornej czynności prawnej. Nie można zarzucać jej nawet lekkiego niedbalstwa.
Zgodnie z art. 8 k.p.a. organ administracyjny powinien był dodatkowo wyjaśnić czy Skarżąca po wyjściu ze szpitala w I 2009 r. mogła dopełnić wymaganych czynności, w jakim wtedy była stanie fizycznym i psychicznym. W tym celu wystarczyło np. wyznaczyć rozprawę administracyjną i przesłuchać skarżącą, co było w pełni zasadne. Można było też przesłuchać Jej córką J. Z. Postępowanie organu (a raczej zaniechanie) nie pogłębia zaufania obywateli do Państwa, zwłaszcza w tak istotnej sprawie. Stan zdrowia skarżącej oraz jej sytuacja osobista po wyjściu ze szpitala nie były więc brane pod uwagę przez organ administracyjny.
Zawarta zaś w art. 7 k.p.a. zasada strzeżenia interesu praworządności oznacza z kolei obowiązek przestrzegania prawa, co w niniejszej sprawie sprowadzać się powinno do obowiązku prawidłowej wykładni oraz zastosowania art. 58 k.p.a., odpowiedniego do niewyjaśnionych przez organ istotnych okoliczności tej sprawy. Ocena wszystkich okoliczności niniejszej sprawy powinna być więc pełna i oparta na całokształcie materiału sprawy oraz w pełni też zgodna z art. 80 k.p.a. regulującym zasadę swobodnej oceny dowodów w oparciu o dowody przeprowadzone w sprawie i możliwe do przeprowadzenia.
Wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji PINB w M. z [...].XII.2005 r. nakazującej rozbiórkę budynku użytkowego w M. przy ul. [...] (na działce nr [...]) jest wyjątkowo uzasadniony. W 2009 r. urzędnicy PINB rozpoczęli działania związane z wykonaniem w/w decyzji rozbiórkowej. Kontynuowanie tych działań szybko doprowadzi do nieodwracalnych, negatywnych skutków dla skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.
Autorka skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji, wydającemu zaskarżony wyrok, naruszenie wyłącznie przepisów postępowania. Określając je jako "naruszenie prawa procesowego", odnosi je do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wskazuje przy tym, w jakim kontekście naruszenie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. można przypisać Sądowi I instancji. Zwłaszcza, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowe argumenty odnoszą się do działań organów administracji a nie Sądu I instancji. Powyższe nie czyni jednak rozpoznania zarzutów niemożliwym, bowiem na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39).
W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został wyraźnie powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku dokonania przez Sąd I instancji właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a.
Strona wnosząca skargę kasacyjną, nie powołując się w ogóle na art. 174 p.p.s.a., a tym samym nie określając także jego jednostki redakcyjnej, nie wykazuje również, iż podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy natomiast w związku ze sformułowaniem zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć, iż niezależnie od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy konstruowaniu których nie wykazano, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, a tym bardziej, które nie stały się przedmiotem odpowiedniej argumentacji, nie mogą być uznane za usprawiedliwione.
Zarzuty naruszenia wspomnianych wyżej art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. są jednak niezasadne przede wszystkim z powodów merytorycznych.
Drugi z zarzutów, odnoszący się do naruszenia art. 7 oraz art. 8 k.p.a. autorka skargi kasacyjnej wiąże z brakiem uwzględnienia słusznego interesu strony oraz prowadzenia postępowania przez organy w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa. Brak jakiegokolwiek rozwinięcia argumentacyjnego (a nawet wymienienia tych przepisów) w uzasadnieniu skargi kasacyjnej utrudnia kontrolę kasacyjną tych zarzutów, zwłaszcza w świetle wcześniejszych uwag co do sposobu sformułowania zarzutów. Także ogólne odniesienie się do braku zastosowania i uwzględnienia kryterium słusznego interesu nie może konstruować zarzutu i argumentu w jakimkolwiek zakresie skutecznego, bowiem organy nie działały w sytuacji podejmowania decyzji uznaniowej, umożliwiającej odwołanie się do tego kryterium w sensie uczynienia z niego podstawy rozstrzygnięcia, a w związku z tym także kontrola sądu I instancji nie mogła wskazywać na kwestię niezastosowania tego kryterium przez organy administracji.
Nie jest także zasadny zarzut pierwszy, wskazujący na naruszenie art. 58 § 1 oraz § 2 k.p.a. Także tu brak jest odpowiednio rozwiniętej argumentacji, niemniej nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca wskazuje na niezasadność przyjęcia przez organ administracyjny, iż nie uprawdopodobniła ona braku swojej winy w uchybieniu terminu.
W ocenie Składu Orzekającego, art. 58 § 1 oraz § 2 k.p.a. stanowi podstawę reakcji przez organ administracji na prośbę zainteresowanego w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazane są w nich warunki, do których należą uprawdopodobnienie braku winy zainteresowanego, złożenie wniosku z zachowaniem okresu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia oraz dopełnienie czynności, dla której określony był termin. Istotnym elementem tej konstrukcji normatywnej jest zatem aktywność zainteresowanego, który winien zadbać o to, aby powyższe warunki spełnić, a pierwszy z nich – we wniosku wykazać.
Nietrafność zarzutu naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. łączy się zatem z brakiem zasadności powołanego przy okazji wskazania naruszenia art. 7 k.p.a., zarzutu niewyjaśnienia przez Sąd wszystkich okoliczności podanych w skardze, odnoszących się do sytuacji zdrowotnej i osobistej skarżącej. Nie zmienia tej konstatacji także rozumieniu tego zarzutu jako zarzucenia Sądowi braku kontroli sposobu zastosowania tego przepisu przez organ administracji przy kwalifikacji faktów, które uzasadniałyby uprawdopodobnienie braku winy zainteresowanego.
Sąd I instancji, zwięźle ale wyraźnie, wypowiedział się bowiem co do okoliczności powodujących uchybienie terminu oraz co do braku uprawdopodobnienia przez skarżącą własnej winy w uchybieniu terminu. Stanowisko to należy podzielić. Oparcie bowiem argumentacji skarżącej na fakcie przebywania w szpitalu od [...] do [...] stycznia 2008 r. w świetle posiadanej przez skarżącą wiedzy o toczącym się postępowaniu przez Trybunałem Konstytucyjnym już w grudniu 2007 r. oraz niezłożenia odpowiedniego wniosku w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia, nie mogą uzasadniać innej kwalifikacji wniosków z dnia [...] lutego oraz z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sytuacji, gdy skarżąca nie wykazała aktywności w uprawdopodobnieniu braku swej winy w związku z uchybieniem terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który mijał w ciągu 1 miesiąca od wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli w dniu 20 stycznia 2008 r.
Istotne jest w tym kontekście to, że pismo wniesione w dniu [...] lutego 2009 r. przez skarżącą nie wskazuje w ogóle na argumenty, które mogłyby uprawdopodobnić brak winy wnioskodawczyni, wskazując jedynie na intencje jej wcześniejszego wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r. i że dopiero w późniejszym piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. odwołała się ona do faktu przebywania w szpitalu, podnosząc, iż była przekonania, że organ działa w takich sytuacjach z urzędu. Skarżąca nie zaprezentowała zatem tej skali aktywności argumentacyjnej, która jest wymagana od podmiotu zainteresowanego w przywróceniu terminu. Stąd konkluzja Sądu I instancji o braku przesłanek wskazanych w art. 58 k.p.a. w związku z podniesionymi prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważaniami dotyczącymi charakteru instytucji przywrócenia terminu, jest w pełni prawidłowa.
Sąd I instancji trafnie zatem uznał, że organ administracji wydając zaskarżone postanowienie dokonał poprawnej interpretacji oraz prawidłowo zastosował art. 58 § 2 k.p.a., odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W świetle powyższej argumentacji skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.