Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1611/10, oddalił skargę H. F. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza budynku handlowo-usługowego na lokal mieszkalny na działce nr [...] przy ul. [...] w Lublinie. Rozstrzygnięcie zostało oparte o art. 6 ust. 1 lit. b, art.7 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 17 pkt 2, art. 106 § 1 i 5, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że działka nr [...] wraz z budynkiem zlokalizowana jest w obrębie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia m. Lublin wpisanego do rejestru zabytków.
Prawnej ochronie podlegają zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów. Planowana inwestycja będzie polegała na zmianie funkcji poddasza obiektu wzniesionego na początku XXI wieku, o współczesnej formie architektonicznej. Nie będzie ona miała negatywnego wpływu na wartości chronione pod względem konserwatorskim.
Zażalenie (nazwane odwołaniem) od powyższego postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r. wniosła H. F., zarzucając naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku określenia w uzasadnieniu cech, jakimi charakteryzuje się zespół urbanistyczny podlegający ochronie konserwatorskiej.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po jego rozpatrzeniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że wobec faktu nieuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, gdzie znajduje się przedmiotowa nieruchomość, konieczne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, którą wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Działka inwestora zlokalizowana jest w obrębie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia m. Lublin wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 27 stycznia 1967 r. W ramach tej decyzji prawnej ochronie podlega układ urbanistyczny w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. historyczne rozplanowanie, funkcja terenów, wielkość działek budowlanych, a także gabaryty zabudowy oraz relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy wraz z wyglądem zewnętrznym budynków o cechach zabytkowych.
Organ odwoławczy podzielił argumenty Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z którymi zmiana sposobu użytkowania poddasza budynku nie będzie miała negatywnego wpływu na wygląd zewnętrzny elewacji obiektu, ani na przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła H. F., wnosząc o jego uchylenie w całości. Podniosła, że wydając postanowienie organ naruszył przepisy prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie orzeczenia do osób niebędących stronami w sprawie tj. Z. i M. Ł. Osoby te zmarły jeszcze w latach 80 ubiegłego wieku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał na brzmienie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.). Art. 7 pkt 1) powołanej ustawy wymienia jako formy ochrony zabytków m. in. wpis do rejestru zabytków. Obszar, w którym znajduje się budynek objęty decyzją o warunkach zabudowy, jako zespół urbanistyczny Starego Miasta i Śródmieścia m. Lublina wpisany został do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 27 stycznia 1967 r. Z tych względów konieczne było uzgodnienie projektu decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Uzgodnienie takie następuje w formie postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza budynku handlowo-usługowego na lokal mieszkalny na działce nr [...] przy ul. [...] w Lublinie nie naruszyło przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Otóż jako orzeczenie o charakterze uznaniowym wykazuje cechy właściwe dla tego rodzaju rozstrzygnięć, tj. organ administracji publicznej dokonał oceny planowanej inwestycji mając na uwadze przepisy prawa, jak również posiadaną wiedzę specjalistyczną i merytoryczne doświadczenie. Zostało wskazane, jakie dokładnie elementy podlegają ochronie konserwatorskiej i wywiedziono, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia w budynku w żaden sposób nie dotyczy owych chronionych prawem elementów składających się na układ urbanistyczny.
Uzasadnienie, z istoty problemu niezbyt obszerne, spełnia wymogi właściwe dla rozstrzygnięcia uznaniowego i wyjaśnia stanowisko organu w sposób dostateczny i niebudzący wątpliwości. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu Sąd wskazał, iż nieważność postępowania w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy decyzja (odpowiednio z mocy art. 126 k.p.a. postanowienie) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Dotyczy to sytuacji, gdy orzeczenie nakłada jakieś obowiązki lub też przyznaje jakiekolwiek uprawnienia, oczywiście w oparciu o obowiązujące przepisy i kieruje je do podmiotu, który nie może być ich adresatem, gdyż nie posiada statusu strony. W niniejszej sprawie postanowienie organów właściwych w sprawach ochrony konserwatorskiej zostało skierowane do inwestora, nie zaś do osób zmarłych i był to właściwy adresat orzeczenia administracyjnego. Nie zaistniały zatem przesłanki do tego, aby Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.
Okoliczność, że jako stronę traktowano osoby zmarłe, a zatem nieposiadające zdolności prawnej jest odrębną kwestią, niekwalifikującą się jednak na stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego. Mianowicie następcy prawni zmarłych osób jako strony postępowania z racji owego następstwa mogą wnosić o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. W tym celu obowiązane są złożyć wniosek o wznowienie, z tej bowiem przyczyny organ wznawia postępowanie tylko na żądanie strony, w tym wypadku następców prawnych Z. i M. Ł. (art. 147 k.p.a.).
Natomiast H. F. nie wykazała, aby takim następcą prawnym zmarłych małżonków Ł. była. W wypadku gdyby skargę wnieśli owi następcy prawni, Sąd miałby obowiązek uwzględnić ich stanowisko i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie w całości z racji wystąpienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. Ponieważ jednak H. F. nie powołała się na swoje następstwo prawne po wymienionych zmarłych, Sąd nie był władny uwzględnić przesłanki wznowieniowej i z tego tytułu uchylić przedmiotowego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła H. F.. Domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia nazwanego decyzją, zarzuciła mu: naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie to zostało skierowane do osób zmarłych, tj. do osób, które utraciły przymiot strony. Przytoczyła definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zatem inwestor jest tylko jedną ze stron toczącego się postępowania. Doręczanie na etapie całego postępowania pism zmarłemu małżeństwu Ł., zatem osobom które nie posiadały przymiotu strony powoduje, iż decyzja ta obarczona jest wadą nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W zaistniałym stanie faktycznym organ winien zatem zawiesić postępowanie i wezwać do udziału następców prawnych, czego nie uczynił. Przeto zdaniem autora skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Ministra wskazanie w rozdzielniku osób nieżyjących i podjęcie próby doręczenia im postanowienia nie jest równoznaczne ze skierowaniem postanowienia do osoby niebędącej stroną. Osoby te bowiem za życia były stronami w sprawie. Organ wysyłając postanowienie do wszystkich, których adresy w danej sprawie posiada ma na celu między innymi określenie kręgu rzeczywistych stron postępowania. Nadto prowadzący postępowanie uzgodnieniowe nie bada, kto jest stroną, tylko traktuje jako stronę wszystkie strony postępowania głównego.
Zatem przesłanie postanowienia na wszelkie znane organowi adresy potencjalnych stron, jak i przyjęcie, że stronami są strony postępowania głównego, jest zgodne z prawem. Być może w postępowaniu zaniechano powiadomienia następców prawnych zmarłego małżeństwa Ł., ale taka wada postępowania może być jedynie przesłanką wznowienia postępowania w przypadku, gdyby faktycznie tacy spadkobiercy istnieli, ale nigdy przesłanką stwierdzenia jego nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Po myśli jego punktu 1 może nią być naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, natomiast zgodnie z brzmieniem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jednakże skarżący winien wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej powołano się na zarzut naruszenia prawa procesowego, nie podając wszak jaki miałoby ono wpływ na wynik sprawy, co jest jej istotną wadą. Wywód, że Sąd winien stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga oceny zarzutu uchybienia temu przepisowi w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W tej materii przyszło zważyć, iż z wadliwością decyzji (odpowiednio z mocy art. 126 k.p.a. postanowienia) przewidzianą w tym przepisie mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie postanowienie organów właściwych w sprawach ochrony konserwatorskiej zostało skierowane do inwestora, nie zaś do osób zmarłych i był to właściwy adresat orzeczenia administracyjnego.
Wskazanie w rozdzielniku osób nieżyjących i podjęcie próby doręczenia im postanowienia nie jest równoważne ze skierowaniem postanowienia do osoby niebędącej stroną. Nie zaistniały zatem przesłanki do tego, aby Sąd I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Omawiana okoliczność mogłaby co najwyżej zostać potraktowana jako uchybienie procesowe mniemające wpływu na wynik sprawy, co nie stanowi podstawy wzruszenia postanowienia. Trafnie wreszcie Sąd meriti nie dopatrzył się również naruszenia art. 28 k.p.a., gdyż można mieć wątpliwości czy zmarli w latach 80-tych poprzedniego wieku małżonkowie Ł. byli w ogóle stronami tego postępowania.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie mógł mieć wpływu na ważność postępowania administracyjnego również fakt, iż organ nie zawiesił postępowania i nie powiadomił o toczącym się postępowaniu następców prawnych małżeństwa Ł. Sytuacja taka stanowi jedynie przesłankę do wystąpienia przez osobę, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie wskutek niezapewnienia udziału w sprawie innemu niż skarżący podmiotowi. Mieć bowiem należy na względzie, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ściśle wiąże się z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony.
Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie brały udziału w postępowaniu. Powyższe stanowisko prezentowane było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z 09 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 990/10, publikowane w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. W konsekwencji czego zgodzić się wypadnie z wywodami zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz przez organ w motywach odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Mając na względzie podane powyżej argumenty Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego orzeczenia na mocy art. 184 P.p.s.a.