Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1728/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "W." z siedzibą w [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia 26 listopada 2002 r. Wojewoda [...] udzielił spółce z o.o. P. w [...] pozwolenia na użytkowanie stacji termicznej obróbki odpadów na terenie oczyszczalni wód balastowych P. w [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie "W." Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 (1 pkt 3 kpa decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołujący się nie ma przymiotu strony stwierdzając, że charakter postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wyłącza możliwość uczestnictwa osób trzecich w takim postępowaniu w sytuacji, gdy powołują się na potrzebę ochrony swoich interesów w aspekcie lokalizacji inwestycji.
Postępowanie odwoławcze zainicjował podmiot nie będący stroną, w związku z czym należało je umorzyć. Organizacja społeczna mogła być dopuszczona do udziału w postępowaniu na własne życzenie i wtedy miałaby prawo do wniesienia odwołania. Wnoszący odwołanie natomiast nie zgłosił wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu pierwszej instancji oraz nie brał udziału w tym postępowaniu, bowiem nie można uznać za udział w postępowaniu doręczenie odwołującemu się decyzji organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie "W." podnosząc, iż organ I instancji traktował to Stowarzyszenie jak stronę będącą organizacją społeczną dopuszczoną do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 (1 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga jest zasadna.
Skarżące Stowarzyszenie zgodnie ze statutem, jest organizacją społeczną, której celem jest między innymi "podejmowanie działań na rzecz ochrony i poprawy środowiska, w tym dążenie do likwidacji bądź ograniczenia uciążliwości dla mieszkańców" oraz "uczestnictwo w rozwoju infrastruktury miejskiej związanem m.in. z gospodarką wodno-ściekową, i gospodarką odpadami". Pismem z dnia 29 kwietnia 2002 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Urzędu Wojewódzkiego w [...] Wydział Ochrony Środowiska o uznanie za stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji termicznej obróbki odpadów niebezpiecznych P. w [...], po czym zostało powiadomione, że inwestor nie złożył jeszcze wniosku o pozwolenie na użytkowanie w związku z czym wniosek o uznanie za stronę nie może być aktualnie rozpatrzony.
Następnie Urząd Wojewódzki powiadomił w dniu 24 października 2002 r. Stowarzyszenie w formie pisemnej o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Nie wydano w tej sprawie orzeczenia w formie postanowienia. W dniu 15 listopada 2002 r. przedstawiciel Stowarzyszenia przeglądając akta stwierdził uchybienia w dotychczasowym toku postępowania w związku z czym Stowarzyszenie wniosło o zawieszenie postępowania. Organ I instancji rozpatrzył ten wniosek i postanowieniem z dnia 25 listopada 2002 r. odmówił zawieszenia postępowania wyrażając pogląd, że nie traktuje Stowarzyszenia jako organizację społeczną na prawach strony działającą na podstawie art. 31 kpa.
Mając na uwadze powyższy stan faktyczny Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie ulega wątpliwości, że skarżące Stowarzyszenie było dopuszczone do udziału w postępowaniu i uczestniczyło w nim na prawach strony. Powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmujące, że "jeżeli organ administracji nie wydał wymaganego przez art. 31 (2 kpa formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym" /wyrok NSA z dnia 17 listopada 1988 r. sygn. akt IV SA 855/88, publ. ONSA 1990 nr 1, poz. 3/.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. Spółka z o.o. w [...] reprezentowany przez radcę prawnego Z. J. podnosząc następujące zarzuty:
1/ naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 57 i 59 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 roku Nr 106, poz. 1126/ poprzez uznanie, że organizacje społeczne są uprawnione do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, 2/ naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 31 kpa poprzez błędne uznanie, że skarżące Stowarzyszenie występowało na prawach strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się na wniosek inwestora w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji termicznej obróbki odpadów i w związku z tym było uprawnione do wniesienia skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż w sprawie jest bezsporne, że Stowarzyszenie pismo z dnia 29 kwietnia 2002 r. o uznanie za stronę złożyło podczas gdy postępowanie jeszcze się nie toczyło a więc wniosek był bezprzedmiotowy i nie wywoływał żadnych skutków prawnych. Ponadto wniosek dotyczył uznania za stronę, zaś Stowarzyszenie nie mogło być w sprawie stroną w rozumieniu art. 28 kpa.
Mając na uwadze treść art. 57, a szczególnie treść art. 59 Prawa budowlanego, które określają przesłanki uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, w skardze kasacyjnej twierdzi się, że tylko inwestor miał interes uprawniający go do bycia stroną tego postępowania. Art. 59 ust. 7 stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z żadnych przepisów prawa materialnego ani procesowego nie można wyprowadzić wniosku, iż w przedmiotowej sprawie status strony przyznaje się innym podmiotom.
W zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, iż Stowarzyszenie w toku postępowania złożyło skuteczny wniosek o dopuszczenie do występowania na prawach strony. Powiadomienie pismem z dnia 24 października 2002 r. przez Urząd Wojewódzki w Gdańsku o wszczęciu postępowania w sprawie mogło spełnić jedynie dyspozycję art. 31 (4 kpa, który stanowi, iż organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu. Na powiadomienie to Stowarzyszenie nie zareagowało i nie złożyło wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Nie jest trafne oraz zgodne ze stanem faktycznym przytoczone w zaskarżonym wyroku orzeczenie NSA co do tego, że nie jest konieczne wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału na prawach strony organizacji społecznej. Błędne jest stanowisko Sądu, że Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu poprzez fakty dokonane.
Wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji Stowarzyszenie również nie wystąpiło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że doręczenie decyzji organizacji społecznej można uznać za udział tej organizacji w postępowaniu na prawach strony.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podtrzymał podnoszone w niej zarzuty oraz motywy akcentując okoliczność, iż kluczową w sprawie kwestią jest brak w ogóle wniosku organizacji społecznej, który jest konieczny do umożliwienia jej udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
W związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego, art. 57 i 59 Prawa budowlanego należy stwierdzić, iż zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana przed zmianą dokonaną w art. 59 poprzez dodanie ust. 7, wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. /Dz. U. Nr 80, poz. 718/, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Przepis ust. 7 stanowi, iż w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor. Nie wnikając w związku z tym, czy przepis ten faktycznie może doprowadzić do wyeliminowania z postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na użytkowanie innych podmiotów, należy stwierdzić, że nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie, skoro jeszcze nie obowiązywał w 2002 roku, kiedy to została wydana zaskarżona decyzja. W okresie natomiast wydania tej decyzji, udział w postępowaniu administracyjnym innych podmiotów, tak stron jak i tych, które mogą brać, czy też biorą udział w postępowaniu, był oceniany na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do tego, iż należy zaakceptować pogląd ujęty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1988 r. syn. akt IV SA 855/88 /ONSA 1990, nr 1, poz. 3/, że jeżeli organ administracji nie wydał wymaganego przez art. 31 (2 kpa formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, to fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie niewątpliwie, jak to stwierdził Sąd I instancji, Stowarzyszenie dopuszczano do udziału w postępowaniu chociażby poprzez udostępnienie akt sprawy - art. 73 (1 kpa przewiduje obowiązek umożliwienia stronie /a także podmiotom działającym na prawach strony, a więc korzystającym z praw takich jak strona/ przeglądanie akt sprawy.
Niedopuszczalne jest natomiast udostępnienie akt sprawy podmiotowi niedopuszczonemu do udziału w sprawie. Przyjęty został wniosek Stowarzyszenia o zawieszenie postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy był on uzasadniony, co także niewątpliwie świadczy o tym, że organ prowadzący postępowanie traktował to Stowarzyszenie jako podmiot uprawniony do złożenia takiego wniosku. Zostało następnie wydane postanowienie negatywne w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania, a więc organ I instancji je rozpoznał i uznał, że merytorycznie nie jest zasadne.
W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenia jest zgodna ze stanem faktycznym.
Istotnie, jak to podnosi na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wnoszący skargę kasacyjną inwestor, kluczową sprawą jest to, czy w niniejszej sprawie można było uznać, że Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zwłaszcza iż art. 31 wymaga, aby odpowiednie żądanie uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz istnieniem interesu społecznego, który uzasadnia udział w postępowaniu, zostało organowi przez tą organizację zgłoszone bądź to w celu wszczęcia postępowania, bądź w toku postępowania.
Nie jest w sprawie sporne, iż odpowiadający warunkom określonym w art. 31 (1 kpa wniosek Stowarzyszenie złożyło jeszcze przed wniesieniem przez inwestora podania /wniosku/ o pozwolenie na użytkowanie. Organ I instancji poinformował Stowarzyszenie o tym, iż w tym właśnie momencie wniosek inwestora, który może wszcząć postępowanie, jeszcze nie został złożony, a więc wniosek Stowarzyszenia "aktualnie" jeszcze nie może być rozpatrzony. Jednakże niezwłocznie po wszczęciu postępowania wnioskiem inwestora, organ prowadzący postępowanie dokonał zawiadomienia o tym wszystkich uczestników tego postępowania, a w tym Stowarzyszenie, po czym konsekwentnie dopuszczał je do udziału we wszystkich stadiach postępowania, realizując wymóg art. 10 (1 kpa.
W warunkach rozpoznawanej sprawy należy więc stwierdzić, iż w istocie organ I instancji zadecydował, że wniosek Stowarzyszenia wprawdzie przedwczesny, ale pomimo to wywołuje skutki prawne i rozpoznał ten wniosek, dopuszczając Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu we wszystkich jego stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi możliwości zakwestionowania prawidłowości takiego postępowania organu administracji publicznej pierwszej instancji w tej sprawie i dokonanej w tym zakresie oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżonym wyrokiem w pierwszym rzędzie z tej przyczyny, iż przepis art. 12 Konstytucji RP gwarantuje wolność tworzenia i działania stowarzyszeń co obliguje organy administracji publicznej do odpowiedniego, uwzględniającego tę zasadę działania. Jeżeli więc organ I instancji dostrzegł, że wniosek Stowarzyszenia jest przedwczesny, powinien przy pierwszej czynności poinformować je, że aby brać udział w postępowaniu na prawach strony, powinno złożyć nowy wniosek, Wynika to wprost z art. 9 kpa.
Skoro zaś tego nie uczynił i dopuszczał Stowarzyszenie do udziału bez wskazania konieczności złożenia nowego wniosku, to w niniejszej sprawie nie można skutecznie twierdzić, że Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu bez wniesienia wymaganego art. 31 (1 kpa żądania.
W tym stanie rzeczy konieczne jest uznanie, że zaskarżony Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowy zaś skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ppsa.