Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 października 207 r. sygn. akt II SA/Bk 450/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne zbycie działki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Przerośl nr Rg. [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego art. 23 oraz art. 26 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Wadliwość była spowodowana błędnym stanowiskiem Wójta Gminy, że fakt istnienia, na datę podjęcia uchwały o zbyciu nieruchomości na rzecz C. K., uchwały dotyczącej zbycia tej samej nieruchomości na rzecz K. W. i decyzji Wójta Gminy z [...] czerwca 2003 r. wyrażającej zgodę na zbycie tej nieruchomości, nie stanowiło przeszkody do orzekania w przedmiotowej sprawie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Wójta Gminy z [...] czerwca 2003 r. o wyrażeniu zgody na zbycie tej nieruchomości na rzecz K. W., członkowie wspólnoty gruntowej byli związani podjętą uchwałą, i nie mogli skutecznie podejmować kolejnej uchwały o zbyciu nieruchomości na rzecz innej osoby, bez uprzedniej zmiany lub uchylenia decyzji Wójta Gminy. Decyzja Wójta Gminy z [...] czerwca 2003 r. została uchylona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z [...] czerwca 2006 r.; z tą datą odmówiono wyrażenia zgody na nieodpłatne zbycie gruntów na rzecz K. W.. Decyzje te stały się prawomocne na skutek oddalenia skargi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 5 października 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 475/06. Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, że uchwała podjęta przez członków wspólnoty gruntowej 9 grudnia 2004 r., a więc w czasie obowiązywania decyzji Wójta Gminy z 16 czerwca 2003 r., nie mogła skutecznie zmienić osoby kandydata na nabywcę działki gruntu. Uchwałą nr 4/04 ogólnego zebrania Spółki Wspólnoty Gruntowej z 9 grudnia 2004 r. uczestnicy zebrania nie tylko postanowili o nieodpłatnym zbyciu działki o nr [...] na rzecz C. K., lecz także "unieważnili" decyzję Wójta z 16 czerwca 2003 r. o zbyciu działki nr geod [...] i [...] dla K. W. (§ 1 ust. 1 uchwały). Wójt Gminy, do którego kompetencji należy – zgodnie z art. 23 ustawy – nadzór nad działalnością spółki, nie zakwestionował podjętej uchwały jako niezgodnej z prawem. Wprawdzie przepis art. 23 ustawy nie precyzuje prawnych środków nadzoru przysługujących wójtowi, jednakże z samej istoty nadzoru jako instytucji prawnej wynika, iż nadzór obejmuje kontrolę legalności działania podmiotu nadzorowanego. Sąd wywodził, że w sprawie wystąpiła sytuacja wręcz paradoksalna, kiedy to podmiot nadzorowany "uchyla" akt administracyjny organu nadzorującego (decyzję Wójta gminy z 16 czerwca 2003 r.) a organ nadzoru w ogóle nie reaguje. Co więcej, wadliwą pod względem prawnym uchwałę z 9 grudnia 2004 r., Wójt Gminy przyjmuje jako podstawę do wydania decyzji z [...] marca 2007 r. o wyrażeniu zgody na nieodpłatne zbycie działki nr geod. [...] na rzecz C. K..
Wątpliwości Sądu budziła również sama procedura podejmowania uchwał, na zebraniach ogólnych Spółki, w sprawie zbycia nieruchomości nr geod. [...]. Nieprawidłowości w podjęciu uchwały o zbyciu nieruchomości na rzecz K. W. potwierdził fakt prawomocnego uchylenia decyzji Wójta Gminy o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości na rzecz zainteresowanego. Nieprawidłowości miały również miejsce w toku podejmowania uchwały o zbyciu nieruchomości na rzecz C. K.; okoliczności podjęcia uchwały organ starał się wyjaśnić w toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej. W przypadku obu zebrań organ nadzoru nie zwrócił uwagi na fakt, iż uchwałę o zbyciu działki na rzecz K. W. podjęto wówczas, gdy przewodniczącym zarządu Spółki był jego ojciec – K. W., natomiast uchwałę o zbyciu działki na rzecz C. K. podjęto, gdy przewodniczącym Spółki był F. K. – ojciec zainteresowanego (w obu przypadkach ojcowie zainteresowanych nabywców złożyli swoje podpisy pod uchwałami zebrań Spółki). Okoliczności te wskazują, że można mieć zasadnicze wątpliwości co do zorganizowania zebrań w sposób zapewniający warunki do obiektywnego podejmowania uchwał. I w tym przypadku można również postawić zarzuty organowi nadzoru. Zgodnie z § 10 ust. 1 i 2 Statutu Spółki zagospodarowania wspólnoty gruntowej we wsiach: P. O., P. K., P. N., ogólne zebranie członków Spółki, które jest najwyższym organem Spółki, powinno być zwołane na żądanie m.in. urzędu gminy. A zatem organ nadzoru miał organizacyjno-prawne możliwości zwołania (bądź przynajmniej uczestnictwa) zebrania, na którym rozstrzygnięta zostałaby tak sporna kwestia, jak nieodpłatne zbycie nieruchomości należącej do Wspólnoty. Organ nadzoru nie skorzystał z takiej możliwości czym – zdaniem Sądu – naruszył przepis art. 23 ustawy.
Sąd wskazał, że organ nadzoru nie rozważył w ogóle kwestii dopuszczalności dokonania nieodpłatnego rozporządzenia nieruchomością należącą do wspólnoty gruntowej na rzecz osób trzecich. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ww. ustawy, wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Na mocy art. 27 ustawy mogą być zbywane udziały we wspólnocie gruntowej lecz wyłącznie w całości i tylko na rzecz osoby posiadającej już udział w tej wspólnocie oraz na rzecz osób posiadających gospodarstwa rolne w tej samej wsi lub we wsiach przylegających do wspólnoty. Natomiast przepis art. 26 ww. ustawy przewiduje, iż zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta. A zatem żaden z przytoczonych przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przewiduje możliwości nieodpłatnego przenoszenia własności nieruchomości gruntowej należącej do wspólnoty, na rzecz osoby fizycznej. Podejmowane decyzje w tej sprawie powoływały przepis art. 26 ust. 1 ustawy, aczkolwiek zbycie konkretnej nieruchomości nie jest równoważne ze zbyciem części wspólnoty na cele publiczne lub społeczne, o czym mówi przytoczony przepis. W doktrynie, gdy chodzi o rozumienie określenia "zbycie wspólnoty gruntowej", stwierdzono, iż w przypadku wspólnot gruntowych stanowiących własność osób fizycznych zbycie wspólnoty może oznaczać nie tylko alienację wspólnoty, bądź jej części (np. sprzedaż odpłatną lub zbycie nieodpłatne). Art. 26 ustawy nie ma natomiast zastosowania w stosunku do spółki utworzonej na mieniu gminnym. Sąd wskazał, że wymaga wyjaśnienia czy Spółka w P. jest spółka stanowiąca własność osób fizycznych, czy też spółką utworzoną na mieniu gminnym.
Z tego względu, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił decyzje.
Od wyroku została złożona skarga kasacyjna, którą zaskarżono wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 ust. 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając:
- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 23 i 26 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.),
- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 141 § 4 i art. 3 § 1 tej ustawy, przez brak wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego, bez jego właściwej oceny.
Na tych podstawach wnosił o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że z art. 23 i art. 26 ustawy o zagospodarowaniu wspólnotami gruntowymi nie wynika, że Wójt Gminy Przerośl postąpił sprzecznie z prawem, wydając po ponad trzech miesiącach uchyloną decyzję od dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z 5 października 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 475/06, a więc po uprawomocnieniu. Sąd dokonał zatem błędnej wykładni, polegającej na mylnym rozumieniu określonej normy prawnej.
Sąd Wojewódzki w Białymstoku dopuścił się też obrazy art. 141 § 4 i art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na tym, że niewystarczająco rozpoznał cały materiał dowodowy, dokonując tym samym jego niewłaściwej oceny. Sąd Wojewódzki odnosząc się przede wszystkim do sprawy zakończonej wyrokiem Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 5 października 2006 r. (sygn. akt II SA/Bk 475/06) – gdzie dwie osoby ze składu orzekającego uczestniczyły w wydaniu wyroku w przedmiotowej sprawie – nie wyjaśnił na czym polegał "brak obiektywnego podejmowania" uchwały nr [...] ogólnego zebrania spółki wspólnoty gruntowej z 9 grudnia 2004 r. Nie był też w stanie oprzeć się w tej materii na żadnych konkretnych dowodach (tak, jak w poprzedniej sprawie, gdzie sprzeciw z 23 lutego 2006 r. sygn. akt [...] wniósł Prokurator Rejonowy w S.), a mimo to, organowi nadzoru zarzucił naruszenie art. 23 powołanej ustawy. Założył zatem z góry, że i w tej sprawie doszło do naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Art. 176 tej ustawy reguluje wymagania materialne skargi kasacyjnej, stanowiąc, że skarga kasacyjna spełnia wymóg materialny gdy zawiera przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie spełnia wymogu materialnego skarga kasacyjna jeżeli podstawy prawne nie zostały wyprowadzone.
Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów materialnych, nie można bowiem zarzucić błędnej wykładni, polegającej na mylnym rozumieniu, określonej normy prawnej bez wyprowadzenia jej prawidłowej wykładni. Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni prawidłowo zastosował art. 23 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Przyznanie kompetencji do sprawowania nadzoru oraz wymóg zgody właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia przez wójta uchwały spółki o zbyciu wspólnoty gruntowej. Zasadnie Sąd wywodził, co do wątpliwości z uwagi na brak obiektywizmu zarówno w przypadku zgody na nieodpłatne zbycie działek na rzecz K. W., jak i na rzecz C. K., kiedy to przewodniczącymi zarządu spółki wyrażającego zgodę byli ojcowie, w pierwszym przypadku ojciec K. W., w drugim C. K.. Sąd w pełni dokonał oceny zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności. Należy wskazać, że prawomocny wyrok w innej sprawie nie mógł mieć znaczenia prawnego dla oceny dopuszczalności ponownej co do przedmiotu uchwały spółki.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyprowadzono wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a zwłaszcza obalającego istotne ustalenie Sądu, co do braku obiektywizmu Spółki, której zarządowi przewodniczył ojciec C. K.. Nie wyprowadzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dowodów z akt sprawy, które by te ustalenia Sądu podważyły.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania.