Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi B.K. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., organ odmówił skarżącemu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2003 r., którą to decyzją organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 1999 r. o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] maja 1999 r. o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich przyznanych decyzją z dnia 8 stycznia 1981 r. Jako podstawę decyzji wskazano art. 149 § 2, art. 148 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn.: Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm. - dalej jako "ustawa o kombatantach").
Organ wskazał, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Do wniosku dołączył oświadczenia świadków: M.R., P.G., S.K. oraz dyplomy, listy gratulacyjne i zaproszenia wystawione przez organizacje kombatanckie, a także oświadczenie S.K. z dnia 22 maja 1973 r. Organ uznał wniosek za spóźniony, bowiem wniosek został złożony w dniu 14 maja 2009 r., a dołączony do podania materiał dowodowy pochodzi z okresu 1995 – 2008 r. Miesięczny termin przewidziany na wniesienie podania o wznowienie postępowania został zatem przekroczony.
Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, składając nowe wnioski dowodowe - oświadczenia R.N. z dnia 26 lipca 2009 r. i L.E. z dnia 27 lipca 2009 r. Ponadto w dniu 23 września 2009 r. skarżący złożył dowód w postaci oświadczenia świadka E.W. z dnia 16 września 2009 r.
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że strona uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. II SA/Gd 772/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2009 r.
Następnie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych - decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] września 2003 r., stwierdzając, że wniosek o wznowienie postępowania oparty na treści oświadczeń świadków – R.N., L.E. i E.W. został złożony w ustawowym terminie.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września 2003 r., którą odmówiono uchylenia decyzji o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu organ stwierdził, że fakt zatrudnienia skarżącego w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego nie budzi wątpliwości. Zdaniem organu, skarżący nie przedstawił dowodów, że został skierowany do pracy w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego przez organizację niepodległościową. Organ ocenił, że z oświadczenia L.E. z dnia 27 lipca 2009 r. wynika, że nie posiada on wiedzy w zakresie skierowania skarżącego do pracy w Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego przez organizację konspiracyjną. Świadek R.N. posiada natomiast informacje na temat działalności konspiracyjnej skarżącego od jego dowódcy A.H. "Szarego", który - jak twierdzi świadek, opowiadał, że skarżący został na polecenie Wywiadu Komendy Głównej AK skierowany w 1947 r. z odpowiednim zadaniem do Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w Częstochowie.
Organ podkreślił jednak, że osoba ta nie była bezpośrednim świadkiem tego zdarzenia i nie mogła mieć wiedzy na temat tej okoliczności. Ponadto z oświadczenia świadka nie wynika, zdaniem organu, że skarżący został skierowany do pracy w urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego przez organizację konspiracyjną. Z podobnych powodów organ odmówił wiarygodności oświadczeniu E.W., uznając, że wiedzę na temat kluczowych okoliczności czerpie on z oświadczeń skarżącego.
Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2011 r.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wyjaśnił, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 772/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jednoznacznie wskazał, że powołanie się przez stronę na dowody pisemne w postaci oświadczeń świadków – R.N., E.W. i L.E., nie spełniałoby dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym nowe dowody powołane przez stronę powinny istnieć w dacie wydawania decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe. Decyzja wydana została w 1999 r., a dokumenty prywatne, w postaci pisemnych oświadczeń, sporządzono w 2009 r. Dlatego też Sąd I instancji uznał wówczas, że organ administracji powinien potraktować złożone wnioski dowodowe jako wnioski o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków składających oświadczenia.
Sąd I instancji zarzucił, że organ ponownie rozpoznając sprawę, pominął powyższe wytyczne. Nie przesłuchał świadków i w żaden sposób nie uzasadnił faktu pominięcia tych dowodów w sprawie (dowodów z zeznań świadków), a swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na ocenie złożonych przez świadków oświadczeń, które - jak wskazywał Sąd I instancji w poprzednim wyroku, nie mogą zastąpić ich zeznań (chyba, że przesłuchanie ich nie byłoby możliwe).
Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji powinien prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, mając na uwadze wskazania zawarte w przedmiotowym uzasadnieniu oraz uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 772/09.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, pomimo, że organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec braku wskazań dla organu, co do dalszego postępowania, chociaż element ten jest obligatoryjny w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ administracji.
Po trzecie, art. 3 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie w pełni zrealizował wytyczne zawarte w wyroku w sprawie II SA/Gd 772/09 oraz poprzez przyjęcie, że organ nie zastosował się do wyrażonej przez Sąd oceny prawnej.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 p.p.s.a. od skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie w pełni zrealizował wytyczne zawarte w wyroku w sprawie II SA/Gd 772/09 oraz poprzez przyjęcie, że organ nie zastosował się do wyrażonej przez Sąd I instancji oceny prawnej. Dla oceny niniejszego zarzutu konieczna jest ponowna analiza uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 r. w sprawie II SA/Gd 772/09. Sąd wskazał wówczas, że skarżący złożył dowody w postaci pisemnych oświadczeń świadków.
Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że organ administracji działając w niniejszej sprawie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., powinien potraktować złożone wnioski dowodowe jako wnioski o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków składających oświadczenia. Należy bowiem podzielić wyrażoną wówczas ocenę prawną, że zgodnie z zasadą bezpośredniości postępowania dowodowego, dokument prywatny nie może zastępować dowodu z zeznań świadka. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie ulega też wątpliwości, że przedstawione przez skarżącego pisemne zeznania stanowiły dokumenty prywatne. Dowód z dokumentu prywatnego nie jest jednak tożsamy z dowodem z zeznań świadka, chociażby z tego powodu, że w toku przesłuchania świadka może dojść do ujawnienia mających znaczenie w sprawie okoliczności, wykraczających swoim zakresem poza tylko pisemne oświadczenie.
Oznacza to, że jeżeli w sprawie organ może skorzystać z dowodów bezpośrednich, a więc są one w aktach sprawy bądź ich uzyskanie jest możliwe, to zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 370/88, ONSA 1988/2/95 czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1999 r., I SA/Lu 1456/97, LEX Nr 38223).
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oczywiście należy podzielić pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że przepis art. 153 nie determinuje rozstrzygnięcia organu w tym znaczeniu, że po wyroku uchylającym może zostać wydana decyzja o tożsamej treści, jak decyzja wcześniej uchylona. Nie oznacza to jednak, że organ administracji ponownie rozpoznający sprawę może pominąć zalecenia wynikające z wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem do ich uwzględnienia jest wyraźnie zobligowany na mocy cytowanego art. 153 p.p.s.a. Skoro w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 r. w sprawie II SA/Gd 772/09 jednoznacznie wskazano, że organ powinien potraktować złożone wnioski dowodowe jako wnioski o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków składających oświadczenia, a organ ponownie rozpoznając sprawę kwestię tę całkowicie pominął, dokonując jedynie kolejnej, tożsamej oceny posiadanych dowodów pośrednich, to tym samym naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest więc trafna, a zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieuzasadniony.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone. Wbrew twierdzeniom organu, nie sposób uznać, że organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy. Organ pominął bowiem dowody bezpośrednie, o których mowa wyżej, a więc nie można stwierdzić, że w toku postępowania zachowane zostały zasady postępowania dowodowego wynikające z powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Po trzecie, chybionym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. co do braku wskazań dla organu odnośnie dalszego postępowania. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji w sposób jednoznaczny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, mając na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. II SA/Gd 772/09. Stwierdzenie takie, w korelacji z rozważaniami Sądu I instancji dotyczącymi uchybień organu w postępowaniu dowodowym oraz trafnymi wnioskami tego Sądu wywiedzionymi w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r., niewątpliwie stanowi wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. Stąd też powyższy zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadniony.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.