Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 grudnia 2020 r., II SA/Wr 445/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z 8 listopada 2018 r., nr XLVI/408/18, w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 46 miasta Lubina (Dz. Urz. Woj. Doln. 2018, poz. 5917, uchwała). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, regulacjami w/w uchwały objęto m. in. działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], obręb 8 w [...] przy ul. [...], zlokalizowaną na terenie stanowiącym jednostkę planistyczną oznaczoną w części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego nr 46 miasta Lubina (MPZP) symbolem 7 MU. Mocą § 1 (w wyroku II SA/Wr 445/120 oczywiście omyłkowo wskazano na "§ 12" – uwaga Sądu) ust. 3 pkt 11 uchwały dodano w części tekstowej MPZP § 23b, w którym określono przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne oraz ustalenia szczegółowe dla terenów 7 MU i 8 MU. Uchwalono m. in., że wysokość zabudowy na terenie 7 MU – to maksimum 4 kondygnacje nadziemne, tj. maksimum 15 m od poziomu terenu do najwyższego punktu przekrycia dachu (§ 23b ust. 2 pkt 2 lit. a MPZP).
Kolejno wskazano, że uchwałę zaskarżył J. M. w zakresie, w jakim w MPZP dokonano zmiany dla działki o numerze [...], obręb 8 w L. przy ul. [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem 7 MU, polegającej na wprowadzeniu dla znajdującego się tam obiektu, maksymalnej wysokości zabudowy, liczonej od poziomu terenu do najwyższego punktu przekrycia dachu, rzędu 15 m.
Dalej w wyroku II SA/Wr 445/20 przywołano, że w skardze zarzucono podjęcie uchwały z naruszeniem: art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1495, ze zm., Upzp) w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. i § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065, rozp. MI 2002), oraz art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie L. władztwa planistycznego, polegającego na nadmiernym ograniczeniu uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Skarżący wniósł o uchylenie wskazanej uchwały w zaskarżonym zakresie oraz przyznanie mu kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreślił przy tym, że jest właścicielem budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce numer [...], przy ul. [...]. Ustalenie zaś dopuszczalnej zabudowy na działce nr [...] w wysokości do 15 m od poziomu terenu do najwyższego punku przekrycia dachu prowadzi do naruszenia norm zapewniających dostęp dla jego budynku do światła słonecznego i służy w istocie umożliwieniu inwestorowi zalegalizowania niezgodnych z prawem robót budowlanych.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. wniosła o jej oddalenie. Organ zaznaczył przy tym, że kwestionowana w skardze wysokość zabudowy (tj. do 15 m) na obecnym terenie 7 MU obowiązywała już w poprzednim stanie prawnym. Przed wejściem w życie skarżonej uchwały działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym konturem planistycznym 6 MN/U o dopuszczalnej wysokości zabudowy od 10 m do 15 m od poziomu terenu do najwyższego punktu przekrycia dachu (§ 24 ust. 4 pkt 1 uchwały Nr LXXI/251/10 Rady Miejskiej w Lubinie z 27 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 46 miasta Lubina – Dz. Urz. Woj. Doln. 2010, Nr 118, poz. 1837, MPZP).
Postanowieniem z 10 marca 2020 r., II SA/Wr 770/19, WSA we Wrocławiu odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302, Ppsa), uznając, że kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, bowiem zarówno przed, jak i po wejściu jej w życie, na działce nr [...] dopuszczalna była zabudowa w wysokości do 15 m. Uznano, że nie wystąpiła zmiana w sytuacji prawnej skarżącego w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy działki sąsiedniej.
Nadto zaznaczono, że określona w planie maksymalna wysokość zabudowy nie znosi ustawowego obowiązku organu administracji architektoniczno-budowlanej określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb), ani nie wyłącza konieczności stosowania w procedurze inwestycyjnej wymagań dotyczących norm przesłaniania i nasłonecznienia wynikających z § 13 i § 60 rozp. MI 2002.
Postanowieniem z 18 sierpnia 2020 r., II OSK 1393/20, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając wniesioną przez J. M. skargę kasacyjną, uchylił opisane wyżej postanowienie, uznając iż błędnie stwierdzono brak legitymacji procesowej skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zasygnalizował także w w/w postanowieniu, że niedopuszczalne było odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie po stronie skarżącej naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały i w istocie jednoczesne merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi, co uczynił sąd pierwszej instancji.
Opisanym na wstępie wyrokiem II SA/Wr 445/20 WSA we Wrocławiu oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że nietrafnie skarżący wywodzi, iż plan w brzmieniu uwzględniającym zaskarżoną uchwałę dopuszczając na terenie 7 MU realizację zabudowy o wysokości do 15 m, narusza przysługujące mu prawo własności nieruchomości sąsiadującej z tym terenem, ograniczając prawnie gwarantowany dostęp do światła naturalnego. MPZP w kwestionowanym zakresie nie narusza własności skarżącego, a tym samym nie może być uznany za wykraczający poza granice władztwa planistycznego. Oceny tej nie zmienia również sygnalizowany w skardze fakt, że na terenie nieruchomości nr [...] zrealizowana została w sposób niezgodny z prawem inwestycja budowlana, zaś przewidziany w planie parametr wysokości zabudowy docelowo zapewnić ma możliwość legalizacji istniejącego stanu rzeczy.
Sąd pierwszej instancji zwraca uwagę, że bez względu na to, czy budynek realizowany jest w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też zrealizowany został samowolnie i wymaga legalizacji, warunkiem uznania obiektu za zgodny z prawem jest nie tylko jego zgodność z planem miejscowym ale również z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jeżeli więc w konkretnym przypadku zachodzi istotna niezgodność istniejącego budynku z przepisami rozp. MI 2002, to obiekt nie będzie mógł zostać zalegalizowany, mimo spełniania parametrów urbanistycznych określonych w planie miejscowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. M. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) skarżący kasacyjnie wnosi o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa) – art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp (w skardze kasacyjnej powołano się na nieaktualny w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały publikator tej ustawy – uwaga Sądu) w zw. z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator tej ustawy, prawidłowo należało powołać Dz. U. 2018, poz. 1125 ze zm., K.c.) w zw. z § 13 ust. 4 rozp. MI 2002, i w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, "przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego nastąpiło przekroczenie w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasady proporcjonalności i przyznania niczym nieuprawnionego prymatu niezdefiniowanemu interesowi ogólnemu, a tym samym przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, skutkujące bezpodstawnym ograniczeniem uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości w postaci działki nr [...] w obrębie 8, położonej na terenie objętym przedmiotowym planem".
Skarżący kasacyjnie uważa, że WSA we Wrocławiu w sposób świadomy uchylić się miał od dokonania oceny, czy w wyniku podjęcia kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia prawa własności skarżącego ponad dopuszczalną przeciętną miarę, określoną normatywnie w § 13 ust. 3 rozp. MI 2002. W dalszych wywodach J. M. wywodzi, że "przywołanie tegoż ostatniego przepisu jest merytorycznie i formalnie na gruncie niniejszej sprawy zupełnie pozbawione doniosłości prawnej" (s. 4 skargi kasacyjnej), zaś odwołanie się do tego przepisu ma "jedynie charakter pomocniczy".
W ocenie skarżącego kasacyjnie stanowisko sądu pierwszej instancji stoi w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu II OSK 1393/20. Zdaniem J. M. "zaskarżone postanowienie planu miejscowego" winno zostać uznane za naruszające art. 140 K.c. w zakresie, w jakim dopuszcza realizację wznoszonego na działce nr [...] obiektu o wysokości przekraczającej 13,35 m, narusza także art. 144 K.c. Skarżący kasacyjnie eksponując prawomocną decyzję PINB w L. z [...] października 2013 r. odnośnie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla obiektu budowlanego na działce nr [...] w L. przy ul. [...] wywodzi, że każde dopuszczenie w MPZP przekroczenia przez przedmiotową inwestycję wskazanego wymiaru, stanowi na gruncie cywilnoprawnym immisję pośrednią negatywną. Brak ma być – w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – celu publicznego uzasadniające zachowanie zasady proporcjonalności oraz odpowiedniości, we wprowadzeniu dopuszczalnej wysokości obiektów budowlanych na działce nr [...].
W ten sposób organ uchwałodawczy miał nie wyważyć interesu publicznego i prywatnego, przez co naruszono fundamentalną zasadę proporcjonalności i tym samym dokonał nieuprawnionej ingerencji w sferę własności skarżącego. Skarżący kasacyjnie kwestionuje ponadto prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez brak merytorycznego odniesienia się do kwestii wynikających z zarzutów skargi.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji nie przeprowadził analizy sprawy przez pryzmat istoty postawionego zarzutu, tylko w całkowitym oderwaniu od niego, gdyż w dalszym toku swoich wywodów usilnie ocenia normy prawno-budowlane ujęte w § 13 ust. 4 i § 12 ust. 2 i ust. 3 oraz w § 60 rozp. MI 2002 w kontekście wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego i uprawnienie skarżącego do ochrony jego interesów w takim postępowaniu wskutek naruszenia norm z tego rozporządzenia wynikających.
W ocenie skarżącego przysługuje mu autonomiczne prawo do ochrony jego słusznych interesów w ramach postępowania związanego z rozwiązaniami planistycznymi przewidywanymi w każdej wersji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu realizacji spornej inwestycji - w drodze skargi na ten akt prawa miejscowego lub jego każdoczesną zmianę. Są to więc dwa całkowicie do siebie nie sprowadzające się tryby ochrony interesów skarżącego, które to mogą zostać uruchomione niezależnie, wskutek naruszenia odnośnych norm w ramach dwóch odrębnych postępowań służących realizacji odrębnych celów.
Skarżący kasacyjnie końcowo wywodzi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku znamionuje brak merytorycznego odniesienia do kwestii wynikających z istoty zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w sposób mechaniczny, tj. bez przeprowadzenia jakichkolwiek rozważań odnoszących się do kluczowego w sprawie zagadnienia proporcjonalności przyznał prymat bliżej niezdefiniowanemu (nieokreślonemu -sprecyzowanemu) interesowi ogólnemu (na którym to ma się jakoś zasadzać zaskarżony wyrok), nad naruszaną sferą prawa własności nieruchomości skarżącego.
W odpowiedzi Rady Miejskiej w L. na złożoną skargę kasacyjną wniesiono o:
- 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości;
- 2) zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zdaniem tegoż organu projektowana wysokość budynku nie może przekraczać maksymalnej wysokości ustalonej w MPZP i równocześnie nie może powodować niezgodnego z przepisami zacienienia sąsiednich budynków. To właśnie przepisy rozp. MI 2002, analizowanego na etapie projektowania inwestycji oraz procedury uzyskania pozwolenia na jej budowę, przewidują warunki, które bezwzględnie muszą zostać spełnione. Powoływane natomiast przez skarżącego immisje dotyczą wyłącznie relacji cywilnoprawnych pomiędzy właścicielami nieruchomości.
Nadto w odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodzi się, że Rada Miejska w L. uchwalając zmianę do MPZP nie dokonała korekty ustaleń w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy dla działki nr [...], będącej przedmiotem skargi. Wysokość ta została utrzymana na dotychczasowym poziomie, tj. maksymalnie 15 m od poziomu terenu do najwyższego punktu przykrycia dachu. Dlatego też w okolicznościach sprawy nie można czynić zarzutów w przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności, uchwała Rady Miejskiej w L. nie dokonała bowiem w zaskarżonym zakresie jakichkolwiek zmian w zakresie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy.
Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania.
W piśmie procesowym z 8 lipca 2021 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał wniesioną skargę kasacyjną i tam prezentowaną argumentację. Dodatkowo wskazano na okoliczności związane z bezczynnością PINB w L., a dotyczące wznoszonego budynku na działce sąsiedniej oraz zapadły w tej sprawie wyrok II OSK 24/15, z treści którego skarżący wywodzi, że maksymalna wysokość kalenicy budynku nie może przekraczać 13.35 m. Skarżący kasacyjnie eksponuje, że gdy budowa zmierza do końca, podjęta została zaskarżona uchwała, aby – w jego ocenie – usankcjonować wysokość przenoszącą parametr 13.35 m wysokości budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 – sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności obligowało Sąd do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu, zwłaszcza że w skardze wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).
Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, co jest okolicznością notoryjną, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 Ppsa) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa.
Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 lipca 2021 r., III OSK 3353/21 (CBOSa.nsa.gov.pl), prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. W postanowieniu tym naprowadzano, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3.
Powyższy standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w związku z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Wpierw wypadnie podkreślić ograniczony do podstaw kasacyjnych i tam wskazanych przepisów prawa zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając przeto to zastrzeżenie, przyjdzie uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).
A. Z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp wynika odpowiednio, że "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:...prawo własności", oraz "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:...ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Skarżący kasacyjnie podnosi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, poprzez eksponowanie naruszenia przepisów art. 140 i 144 K.c., z których wynika odpowiednio, że "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą", oraz "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych".
B. Zarzutu błędnej wykładni wyłuszczonych powyżej przepisów Upzp w skardze kasacyjnej nie uzasadniono, jeśli taką formę zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie konstruuje, winna przeto wskazać taką wykładnię tych przepisów, którą uznaje za prawidłową, tymczasem tego elementu we wniesionym środku odwoławczym brak. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 Ppsa sprowadza się do alternatywnej postaci naruszenia prawa materialnego (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie), choć nie można wykluczyć, że błędna wykładnia może w efekcie prowadzić do niewłaściwego zastosowania. Z motywów skargi kasacyjnej wywodzić należy, że w istocie stronie skarżącej kasacyjnie idzie o niewłaściwe zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.
C. Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie nie doszło do naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp, skargę J. M. rozpoznał meriti WSA we Wrocławiu, to że wynik tego postępowania nie zadowala skarżącego kasacyjnie, nie dowodzi, że odmówiono stronie prawa do ochrony swego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu należącego do innego podmiotu. Nie sposób nie odnieść wrażenia, że skarżący kasacyjnie podnosząc oznaczone zarzuty względem wyroku II SA/Wr 445/20 w istocie powtarza argumentację, którą prezentował względem postanowienia WSA we Wrocławiu z 10 marca 2020 r., II SA/Wr 790/19, którym odrzucono jego skargę na inkryminowaną uchwałę. Wskazuje na to treść skargi kasacyjnej, gdzie na s. 8 II SA/Wr 790/19, którym odrzucono jego skargę na inkryminowaną uchwałę. ęwskazano: "Z tych też względów zaskarżone postanowienie jest prawnie niedopuszczalne i jako takie powinno być bezwzględnie uchylone".
Takie sformułowanie zawarte w sporządzonej w dniu 8 lutego 2021 r. skardze kasacyjnej, gdzie przedmiotem zaskarżenia jest wyrok, a nie postanowienie, dowodzi że autor środka zaskarżenia zdaje się tkwić w błędnym przeświadczeniu, iż nadal zwalcza postanowienie II SA/Wr 770/19, podczas, gdy zostało ono uprzednio już uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2020 r., II OSK 1393/20. Podobną uwagą wypadnie opatrzyć pismo procesowe skarżącego kasacyjnie z 8 lipca 2021 r., gdzie także na s. 3 znajduje się sformułowanie, z którego wynikać miałoby, iż przedmiotem zaskarżenia jest "postanowienie" WSA we Wrocławiu.
Przywołane regulacje Upzp przyznają gminie (miastu) atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 140 K.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Prawo własności może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie Upzp. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98, OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wymienia też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Przysługujące gminie (miastu) władztwo planistyczne doznaje zatem ograniczeń.
W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.
Na stronach 4 i 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawiono wyczerpującą argumentację, która doprowadziła sąd pierwszej instancji do wniosku, że kontrola kwestionowanego postanowienia MPZP w kwestionowanym przez skarżącego zakresie i przy uwzględnieniu jego sfery interesu prawnego, nie dała podstaw do stwierdzenia, że naruszono granice władztwa planistycznego. Stanowisko to jest w pełni prawidłowe.
D. Nie mogły ponadto odnieść jakiegokolwiek skutku te wątki argumentacyjne, zawarte w skardze kasacyjnej, w których wywodzono "otwartą sprzeczność ze stanowiskiem wyrażonym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2020 r., II OSK 1393/20", raz jeszcze wszak wypadnie przypomnieć, że Sąd Naczelny związany jest podstawami kasacyjnymi, wśród nich nie zawarto wszak zarzutu naruszenia art. 170 Ppsa, co uzasadniać mogłoby przywołaną argumentacją w skardze kasacyjnej. Ponadto nie sposób podzielić stanowiska wyrażonego w piśmie procesowym skarżącego kasacyjnie, jakoby w postanowieniu II OSK 1393/20 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnąć miał kwestię materialnoprawną naruszenia przez uchwałę prawa własności skarżącego i uprawnień z tego prawa, w formie ograniczenia gwarantowanego dostępu do światła naturalnego, w tym także i w kontekście zasady proporcjonalności. W tym zakresie wypadnie przywołać in extenso fragment uzasadnienia cyt. postanowienia: "...niewątpliwie istnieje po stronie skarżącej interes prawny w postaci ochrony prawa własności, który został ograniczony przez konkretne uregulowania dokonanej zaskarżoną uchwałą zmiany planu.
Zaskarżona uchwała może mieć zatem realny wpływ na sposób wykonywania przez skarżącego jego prawa własności na ww. działce. Trafnie zatem zwraca się w skardze kasacyjnej uwagę na art. 140 Kodeksu cywilnego. Jednakże należy mieć na względzie, że stosownie do treści tego przepisu właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, tyle tylko, że realizacja uprawnień właścicielskich odbywa się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność nie jest więc prawem absolutnym, które pozwala właścicielowi na niczym nieskrępowaną władzę nad rzeczą. Ustalenia planu miejscowego kształtują zaś, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Wykazanie naruszenia interesu prawnego nie oznacza więc, że uchwała narusza prawo.
Zagadnienie to może być jednak rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej". Uważniejsza lektura uzasadnienia ostanowienia II OSK 1393/20 nie powinna zatem budzić najmniejszej wątpliwości, że kwestie materialnoprawne związane z legalnością przedmiotu skargi J. M. nie były rozstrzygane w/w postanowieniem NSA.
E. Sąd Naczelny w tym składzie nie dopatruje się skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp w zw. z art. 140 i 144 K.c. Nie sposób wszak było spodziewać się, jakby to wynikało z oczekiwań skarżącego, aby w ramach rozpoznawania skargi na uchwałę, WSA we Wrocławiu miał rozstrzygać sprawę cywilną, związaną z zarzutem naruszenia prawa własności działki skarżącego. Trafnie sąd pierwszej instancji – wobec podniesienia tej kwestii w samej skardze – odnosił się do problematu określenia w planie miejscowym urbanistycznego parametru dopuszczalnej zabudowy (parametru wysokości), wywodząc, iż nie mogą być one odczytywane jako zwalniające z obowiązku zachowania norm techniczno-budowlanych wynikających z rozp. MI 2002. W tym kontekście kwestionowane skargą ustalenia uchwały, dopuszczające na terenie oznaczonym konturem 7 MU w MPZP, realizację zabudowy o wysokości do 15 m, nie wyłączają zastosowania przepisów rozp.
MI 2002. Sąd Naczelny podziela to stanowisko sądu pierwszej instancji, w którym wskazano, że wyznaczona w planie maksymalna wysokość zabudowy może więc znaleźć zastosowanie tylko w przypadku, gdy w konkretnych okolicznościach nie naruszy to wymagań określonych innymi przepisami, w tym wskazanymi przepisami rozp. MI 2002. W zaskarżonym wyroku w konsekwencji uprzednio przytoczonych wywodów stwierdzono również, iż nietrafnie skarżący wywodził, że MPZP, dopuszczając na terenie 7 MU realizację zabudowy o wysokości do 15 m, naruszać miałby przysługujące mu prawo własności nieruchomości sąsiadującej z tym terenem, ograniczając prawnie gwarantowany dostęp do światła naturalnego, nadto plan tym samym nie może być uznany za wykraczający poza granice władztwa planistycznego. W podstawie skargi kasacyjnej sformułowano zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego, nie stawiając jednak formalnie zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 Upzp, stwarzającego konstrukt normatywny do istnienia takiego władztwa.
Jak to uprzednio w pkt D. niniejszego uzasadnienia wskazano, brak skonstruowania zarzutu naruszenia tak oznaczonego przepisu prawa, uniemożliwia w konsekwencji art. 183 § 1 Ppsa (granice skargi kasacyjnej) odniesienie się do powyższej argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
F. Podzielić należy i te wywody sądu pierwszej instancji w aspekcie zarzutu przyjęcia uchwały w celu zalegalizowania inwestycji wznoszonej na działce nr [...], z których wynika, że warunkiem uznania obiektu za zgodny z prawem jest nie tylko jego zgodność z planem miejscowym, ale również z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dodatkowo, co nie może umykać uwadze, w treści MPZP w brzmieniu sprzed wejścia w życie kwestionowanej uchwały, działka nr [...] znajdowała się w konturze planistycznym oznaczonym jako 6 MN/U, dla którego plan dopuszczał zabudowę, której wysokość maksymalną określono na 15 m od poziomu terenu do najwyższego punktu przekrycia dachu.
W tych okolicznościach zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp nie jest uzasadniony, a stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku prawidłowe. W konsekwencji chybione są zarzuty naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ustalenia MPZP nadane zaskarżoną uchwałą nie naruszają istoty prawa własności nieruchomości skarżącego.
G. Kwestie prawidłowości zrealizowania konkretnej zabudowy na działce nr [...] podnoszone tak w samej skardze kasacyjnej, jak i w piśmie procesowym skarżącego kasacyjnie z 8 lipca 2021 r. nie mają znaczenia, z punktu widzenia oceny zarzutów kasacyjnych wobec kwestionowanego wyroku II SA/Wr 445/20 w sprawie ze skargi na uchwałę planistyczną. W szczególności nie mają znaczenia również wywody zawarte w piśmie procesowym eksponujące treść wyroku II OSK 24/15, którym oddalono skargę J. M. na decyzję DWINB we W. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
H. Z powyższych względów i działających na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną, jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach.
- I. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.