Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 995/09

Uzasadnienie

II OSK 995 / 09

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. M. – P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2000 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 1999 r., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia 19 listopada 1999 r. Wójt Gminy Zielonki, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i wydał B. i R. G. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i przyłączami wodno- kanalizacyjnymi i elektrycznymi, zlokalizowanego w miejscowości W. na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. [...].

W wyniku wniesionego przez S. M. – P. odwołania, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością. Zdaniem organu przedłożony projekt jest kompletny i został wykonany przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami. Podniesiony natomiast w odwołaniu problem nie ustabilizowania granicy między działką inwestorów a działką odwołującej się, nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Inwestorzy posiadają dostęp do drogi publicznej t.j. działki o nr [...]poprzez dz. ewid. [...],[...]i [...]. Powyższa decyzja nie narusza też w ocenie organu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Skargę na powyższą decyzję wniosła S. M.- P., wnioskując o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że obie wydane w sprawie decyzje zawierają rażące błędy proceduralne. Organ I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącej o dokonanie rozgraniczenia i ustalenie przebiegu granicy w terenie, a sytuacja ta doprowadziła do pozbawienia skarżącej możliwości korzystania z drogi do jej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie wskazał, iż skarga została złożona przed dniem 1 października 2004 r., a zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej p.p.s.a.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga była nieuzasadniona, bowiem w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organ rozpatrujący tę sprawę nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic, opierając się w tym względzie na aktualnych podkładach geodezyjnych, wynikających z ewidencji gruntów, a które jako dokumenty urzędowe korzystają z domniemania prawdziwości (art. 76 k.p.a.). Domniemanie to może być obalone m.in. przez wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Z akt sprawy wynika jednak, że takie postępowanie nie zostało wszczęte, mimo, że skarżąca była informowana o takiej możliwości przez organ I instancji.

Zdaniem Sądu dopiero wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, nakłada na organy obowiązek rozważenia, czy domniemanie prawdziwości dokumentu ewidencyjnego może zostać podważone w postępowaniu rozgraniczeniowym, co w konsekwencji może prowadzić do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast obowiązkiem organu orzekającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ustalenie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu samo zakwestionowanie przebiegu granicy w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, takiego rezultatu odnieść nie może.

W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała, aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. M. – P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu przed jego nowelizacją przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i innych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) w związku z art. 76 k.p.a. przez błędną jego interpretację i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż w postępowaniu w przedmiocie projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego toczącym się przed Wójtem Gminy Zielonki do sygnatury akt [...] i zakończonym zatwierdzającą przedmiotowy projekt oraz udzielającą pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. inwestorzy B. G. i R. G. wykazali fakt przysługiwania im prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane;
2. 2) naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną jego interpretację i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż w ww. postępowaniu w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę prawidłowym było zachowanie Wójta Gminy Zielonki jako organu I instancji, tj. odmowa zawieszenia tego postępowania pomimo, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a to kwestii przebiegu granicy między działką skarżącej oraz inwestorów, a w konsekwencji również przysługiwania im prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
3. 3) naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania i nieuwzględnienie faktu, iż decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej, bowiem bez spełnienia przez inwestorów wszystkich wymaganych przepisami warunków.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca wskazując na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podniosła, iż w przeciwieństwie do art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. przepis ten nie wymaga, aby rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej było uzależnione od innego postępowania, które już jest w toku. Oznacza to, iż również zachodzi możliwość wszczęcia postępowania sądowego lub administracyjnego, którego wynik ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy i to taka sytuacja staje się przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy takim innym postępowaniem było postępowania o rozgraniczenie sąsiednich nieruchomości inwestorów i skarżącej. Postępowanie takie nie zostało skutecznie wszczęte przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, jednakże wynikało to wyłącznie z niechęci organu, który mimo kilkukrotnego wzywania przez skarżącą o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego ignorował jej wnioski i w sposób nieuprawniony przyjmował zgodność przedłożonego projektu budowlanego z rzeczywistym stanem prawnym, a w szczególności bezpodstawnie założył, iż inwestorom faktycznie przysługuje prawo do dysponowania całością działki objętej przedmiotowym projektem budowlanym.

Ponadto zdaniem skarżącej, ekspertyzy rzeczoznawców wydane na potrzeby przedmiotowego projektu budowlanego przeprowadzone zostały w sposób błędny i jednostronny, bez jakiegokolwiek udziału skarżącej, co skutkowało wadliwością sporządzonego projektu, przekraczającego na niekorzyść skarżącej granice sąsiadujących nieruchomości i z oczywistym naruszeniem uzasadnionych interesów skarżącej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Skarżąca wskazała także, iż zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. tj. w dacie prowadzenia przedmiotowego postępowania przed organem I instancji, w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego stanu prawnego, dla wydania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego nie wystarczało samo złożenie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz należało prawo to wykazać w sposób niebudzący wątpliwości. Organ I instancji natomiast bezkrytycznie oparł się w decyzji jedynie na domniemaniu, jakie miało wynikać z treści podkładów geodezyjnych, wynikających z ewidencji gruntów. Skarżąca stwierdziła, że skoro konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią podstawą przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, to uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia tego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Oceniając więc w powyższej wskazanych granicach skargę kasacyjną za chybiony należało uznać zarzut "naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu przed jego nowelizacją przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i innych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) w związku z art. 76 k.p.a. przez błędną jego interpretację i zastosowanie". Powyższy zarzut sprowadza się zdaniem autora kasacji do uznania, że inwestorzy nie wykazali się przysługującym im prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (przy uwzględnieniu brzmienia tej normy na dzień 21 stycznia 2000 r.) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało przy tym zdefiniowane w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i należało przez nie rozumieć "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych".

W rozpoznawanej sprawie, organ administracji ustalił, a Sąd pierwszej instancji ustalenia tego nie zakwestionował, iż inwestorzy B. G. i R. G. wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży, sporządzonej w dniu 24 września 1998 r., wynika, iż nabyli oni prawo własności położonej w W. Gmina [...] nieruchomości, obejmującej m.in. działkę nr [...], tj. działkę objętą przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym. Powyższy fakt znajduje też potwierdzenie w wypisie z rejestru gruntów z dnia 17 września 1999 r., gdzie inwestorów wymieniono jako właścicieli działki wskazanej w kontrolowanej decyzji. Stąd też Sąd pierwszej instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów administracyjnych, iż inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie to nie budzi żadnych wątpliwości i nie może zostać skutecznie podważone, jedynie za pomocą twierdzeń skarżącej odnoszących się do treści podkładów geodezyjnych, wynikających z ewidencji gruntów. Stwierdzić trzeba, iż organy administracyjne nie mogły w żaden sposób kwestionować prawidłowości powyższej umowy sprzedaży, sporządzonej w przewidzianej prawem formie.

Sąd pierwszej instancji trafnie, więc wskazując na treść art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przyjął, iż ziszczony został wymóg wskazany w tej normie. Przedstawione w tym zakresie odmienne wywody w uzasadnieniu wniesionej kasacji uznać trzeba za wadliwe, bowiem skarżąca nie wskazała na żaden dokument, czy też okoliczność podważającą treść dokumentów wskazujących na posiadanie przez inwestorów prawa do terenu na cele budowlane. Tym samym w warunkach przedmiotowej sprawy nie zaistniały żadne takie okoliczności, które podważyłyby stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym uchybienie tej normie skarżąca upatruje w zaakceptowaniu wadliwego, jej zdaniem, zachowania Wójta Gminy Zielonki jako organu I instancji, odmowy zawieszenia postępowania pomimo, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej przebiegu granicy między działką skarżącej oraz inwestorów, a w konsekwencji również przysługiwania im prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inne organy lub sąd.

Stwierdzić trzeba, iż rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ administracyjny rozpatrujący przedmiotową sprawę nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic. Opiera się on w tym względzie na dokumentach, w tym podkładach geodezyjnych, danych wynikających z ewidencji gruntów, które z racji tego, iż są dokumentami urzędowymi, korzystają z domniemania prawidłowości. Domniemanie to ma oczywiście charakter wzruszalny, ale dopóki nie zostanie przeprowadzone czy to postępowanie rozgraniczeniowe, czy też nie zaoferuje strona innego dokumentu, należy domniemywać, iż stan określony w złożonych dokumentach odpowiada stanowi rzeczywistemu. Skarżąca natomiast pomimo poinformowania jej o możliwości wszczęcia stosownego postępowania, nie uczyniła tego, stąd też nie było potrzeby zawieszania toczącego się postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W konsekwencji przedstawionych wyżej okoliczności za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez "organ I instancji" bez podstawy prawnej, wobec niespełnienia przez inwestorów wszystkich wymaganych warunków. Słusznie uznał organ odwoławczy, iż decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami, a co potwierdził Sąd pierwszej instancji stwierdzając, iż kontrolowana w sprawie decyzja nie narusza prawa.

Zważywszy na zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie stwierdzić trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania zasadności skarżonego kasacją wyroku i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono.