Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem (z 6 kwietnia 2009 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1853/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2008 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten orzekał w następującym stanie faktycznym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pułtusku decyzją z [...] października 2005 r. nakazał M. S. rozebrać budynek gospodarczy stojący na działce nr [...] w G. S.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] grudnia 2005 r.
Podaniem z 20 marca 2008 r. skarżąca H. S. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] grudnia 2005 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie o sygnaturze P 37/06.
Decyzją z [...] lipca 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie odmówił skarżącej wznowienia postępowania, stwierdzając, że podanie o wznowienie zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Skarżąca od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] lipca 2008 r. wniosła odwołanie, w którym zamieściła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania oraz twierdziła, że w podaniu o wznowienie postępowania zawarty był w istocie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego podania. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu podała, że o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2009 r. dowiedziała się 19 marca 2008 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] lipca 2008 r. stwierdzając, że podanie o wznowienie postępowania nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu oraz że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powoływała się skarżąca, został ogłoszony 29 grudnia 2007 r.
Tego samego dnia ([...] września 2008 r.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał również postanowienie, którym – powołując się na art. 66 § 1 k.p.a., zawiadomił skarżącą, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania powinien być odrębnie złożony do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie.
W skardze do Sądu pierwszej instancji na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2008 r. skarżąca m.in. podniosła, że podanie o wznowienie postępowania w istocie zawierało wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
Wyjaśniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenie, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu. W związku z tym wskazał, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania 20 marca 2008 r. w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją części art. 48 ust. 2 pkt. 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 2007 r. numer 247 pod pozycją 1844 w dniu 29 grudnia 2007 r. Od tej daty, jak wskazał, biegnie stronie termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podkreślił przy tym, że ustawodawca - inaczej niż w przypadku przesłanek wymienionych w art. 145 k.p.a., określił jako początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie dzień, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach mogących stanowić podstawę do wznowienia lub o decyzji, w przypadku podstawy wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz dzień wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji tego, za będącą bez znaczenia dla rozpoznania sprawy uznał okoliczność, że o wyroku tym skarżąca dowiedziała się dopiero 19 marca 2008 r.
Sąd pierwszej instancji uznał też, że podanie o wznowienie, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego podania. Wskazał, że taki wniosek skarżąca złożyła dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Oceniając w związku z tym znaczenie dla sprawy postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2008 r. stwierdził, że wprawdzie postanowienie to w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy nie było ostateczne, albowiem przysługiwało na nie zażalenie, to jednakże ewentualne wniesienie zażalenia nie wstrzymywało, stosownie do treści art. 143 k.p.a., jego wykonania.
W konsekwencji – zdaniem Sądu pierwszej instancji - wydanie postanowienia zawiadamiającego o konieczności złożenia przez skarżącą osobnego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania do właściwego organu nie stanowiło przeszkody w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Sąd pierwszej instancji wskazał też, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również wymiar przekroczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez skarżącą, jak też przyczyny tegoż uchybienia. Stwierdził, że te ostatnie miałyby znaczenie przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie. Podniósł, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania. Wskazał, że obowiązkiem organu jest zbadanie terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania a decyzja ingerująca w ostateczną decyzję na skutek wznowienia postępowania, mimo złożenia wniosku z uchybieniem terminu, byłaby dotknięta wadą nieważności jako naruszająca zasadę trwałości ostatecznych decyzji, wyrażoną w art. 16 k.p.a.
Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowe było rozstrzygnięcie organów administracji o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie.
Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż decyzja z [...] października 2005 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] grudnia 2005 r. skierowana była do M. S. - córki skarżącej, skarżąca zaś nie występowała w tym postępowaniu jako strona, lecz jako pełnomocnik swojej córki. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że właścicielką nieruchomości, na której posadowiony jest budynek objęty nakazem rozbiórki, jest M. S., zaś według oświadczenia skarżącej złożonego do protokółu rozprawy w dniu 6 kwietnia 2009 r. stan własności nieruchomości od dnia [...] grudnia 2005 r. nie zmienił się. Z tego względu, jak wywiódł Sąd pierwszej instancji, brak przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby legitymację skarżącej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, sam zaś fakt, że faktycznie to ona obecnie zamieszkuje na tej nieruchomości uzasadnia jedynie posiadanie interesu faktycznego, który jednak nie jest tożsamy z interesem prawnym, którego posiadanie jest niezbędne do bycia stroną w postępowaniu. Okoliczność ta, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, również przemawia za prawidłowością rozstrzygnięcia organu o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art.145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy przez nieuwzględnienie skargi, mimo że organy administracji naruszyły w sposób istotny dla wyniku sprawy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 66 k.p.a., art. 145a k.p.a., art. 147 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 32 k.p.a. i art. 33 k.p.a.
Naruszenie przepisów postępowania miało polegać na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, niezebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niewyjaśnianiu czy podanie o wznowienie postępowania było jednocześnie wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, nieudzielaniu skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz odmówieniu skarżącej uprawnienia do złożenia wniosku o wznowienie postępowania bez wezwania do złożenia pełnomocnictwa.
Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod rozwagę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nakazujących organom administracji publicznej stać na straży praworządności, brać pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli, pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Podniesiono, że Sąd ten pominął fakt, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu są zobowiązane do udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stwierdzono, że podanie o wznowienie postępowania skarżącej z dnia 20 marca 2008 r. zawierało w istocie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienie odwołania, gdyż skarżąca wskazała w nim, że o istnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dowiedziała się poprzedniego dnia tj. 19 marca 2008 r. Zdaniem skarżącej wypełniła ona przesłanki określone w art. 58 § 1 k.p.a., konieczne do złożenia prawidłowego wniosku o przywrócenie terminu, w przypadku zaś gdyby organ miał wątpliwości, czy wniosek o wznowienie postępowania zawierał wniosek o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku, to powinien był zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie tej kwestii, zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 9 k.p.a. Zdaniem skarżącej argumentację tę potwierdza zacytowane w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej orzecznictwo.
Podniesiono też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skarżąca była pełnomocnikiem córki M. S. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2005 r. oraz następnie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. i nie można w związku z tym, zdaniem skarżącej, podzielić argumentacji Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia skargi o wznowienie postępowania, gdyż należy domniemywać, że pełnomocnictwo obejmowało również dokonywanie czynności związanych z wznowieniem postępowania, w przypadku zaś innego rozumowania Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ administracji winien był wezwać skarżącą do złożenia ewentualnego pełnomocnictwa. Podniesiono też, że zgodnie z art. 33 § 4 k.p.a. w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony.
Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej, przysługuje jej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w niniejszym postępowaniu, gdyż to ona wzniosła budynek objęty nakazem rozbiórki w celu przechowywania tam zwierząt niezbędnych do prowadzenie gospodarstwa rolnego skarżącej. Obecnie, jak wskazano, trzyma tam krowę, która dostarcza jej podstawowych środków utrzymania.
W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz działającego z urzędu pełnomocnika skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie, według norm przepisanych, oświadczając, że nie zostały one pokryte przez skarżącą w części ani w całości.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Trafnie organy administracji i następnie Sąd pierwszej instancji oceniły, że podanie o wznowienie postępowania z 20 marca 2008 r. nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Informacja o tym kiedy skarżąca dowiedziała się o wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na którym oparła swoje podanie, świadczy nie o tym, że skarżąca usprawiedliwia opóźnienie w złożeniu podania, ale o tym, że pozostaje w błędnym przeświadczeniu, że termin ten liczy się od chwili powzięcia wiadomości o tym wyroku.
Podanie o wznowienie postępowania było jednoznacznie sformułowane zarówno w zakresie braku w nim wniosku o przywrócenie terminu, jak i wskazania osoby, od której pochodzi. Organy administracji nie miały zatem podstaw do przypuszczania, że skarżąca działa w błędzie, co mogłoby uzasadniać żądanie wyjaśnienia rzeczywistej treści podania lub udzielania wskazań co do okoliczności prawnych. Organy administracji nie miały też podstaw przypuszczać, aby skarżąca podanie o wznowienie wniosła w imieniu córki. Zauważyć też należy, że skarżąca wraz z odwołaniem złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, w którym powołuje, jako przyczynę uchybienia tego terminu nieświadomość, co do sposobu jego liczenia i samego faktu ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na którym oparła podanie, a więc okoliczności, które nie uzasadniały przywrócenia terminu.
Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona przed nim decyzja o odmowie wznowienia postępowania jest zgodna z prawem.
W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania nie są zasadne.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.
O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu w ramach prawa pomocy orzeknie Sąd pierwszej instancji.