Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2196/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki fundamentów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki na wniosek A. P., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...] położonych przy ul. W. w M. M..
Starosta Miński decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlowo-usługową na działkach nr [...],[...],[...] położonych przy ul. [...] w M. M. i udzielił A. P. pozwolenia na budowę ww. obiektu budowlanego.
Pismem z dnia 7 czerwca 2004 r. A. P. złożył wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2, 4 i 5 Prawa budowlanego roboty budowlane prowadzone przez A. P. przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlowo-usługową i nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót budowlanych, stwierdzając istotne odstępstwa od projektu.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] sierpnia 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 121/06 skargę I. K., W. P. oraz J. J. na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, nałożył na A. P. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku. Decyzja ta została jednak uchylona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 123/06 oddalono skargę I. K., W. P. oraz J. J..
Pismem z dnia 3 stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlowo-usługową na działkach oznaczonych nr ew. [...],[...] i [...] położonych w Mińsku Mazowieckim.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim, po przeprowadzeniu w dniu 15 lutego 2007 r. oględzin budowy, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowego budynku z częścią handlowo-usługową, realizowanego na działkach oznaczonych nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w M. M., z uwagi na zmianę lokalizacji ww. budynku i brak decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz nałożył na A. P. obowiązek dokonania niezbędnych zabezpieczeń polegających na zabezpieczeniu ścian fundamentowych przed szkodliwym działaniem czynników atmosferycznych i zabezpieczeniu terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia we wskazanym terminie oceny technicznej stanu technicznego robót budowlanych, wykonanych przy budowie ww. budynku, zawierającej inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, wskazującą lokalizację obiektu. Na powyższe postanowienie A. P. złożył zażalenie.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2007 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] maja 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]) nakazał A. P. dokonać całkowitej rozbiórki fundamentów pod budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią handlowo-usługową na terenie działek [...],[...],[...],[...],[...],[...] w M. M..
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że inwestor prowadził roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku na podstawie decyzji Starosty Mińskiego Nr [...] z dnia [...] marca 2002r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlowo-usługową, przewidywanego do realizacji na działkach nr [...],[...],[...], położonych w M. M.. Tymczasem z akt sprawy wynika, że obrys fundamentów pod przedmiotowy budynek wskazuje usytuowanie przedmiotowego budynku na działkach oznaczonych nr ew. [...],[...],[...] oraz częściowo na działkach [...],[...] i [...]. Ponieważ inwestor prowadził roboty budowlane z odstępstwem od warunków decyzji Starosty Mińskiego Nr [...] o pozwoleniu na budowę, polegającym na zmianie lokalizacji przedmiotowego budynku, a w wyznaczonym terminie nie wypełnił obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. organ stwierdził, że nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego wykonanych robót budowlanych.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania A. P. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że organ przedwcześnie wydał nakaz rozbiórki. Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim nietrafnie uznał, że skoro zobowiązany nie przedstawił dokumentów wskazanych w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., to jedynym właściwym rozstrzygnięciem w sprawie będzie orzeczenie rozbiórki. Nakaz rozbiórki wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy uznał, że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył A. P., podnosząc, że decyzja organu I instancji została wydana w wyniku postępowania wszczętego na wniosek osób nie będących stroną w sprawie, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji i umorzeniem postępowania, a nie uchyleniem jej i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto organ administracyjny miał obowiązek wydania rozstrzygnięcia co do dalszego losu postępowania wszczętego w dniu 5 lipca 2004 r. Zdaniem skarżącego postępowanie to nie powinno biec dalej, a organ winien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawców.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r. skargę wskazał, że decyzja zapadła zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, bowiem decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim nie zawierała w swojej sentencji istoty rozstrzygnięcia. Ponadto oparta była, co stwierdził organ odwoławczy, na niepełnym materiale dowodowym, w wyniku czego: po pierwsze - nie ustalono w sposób jednoznaczny stron postępowania, a po drugie - organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego nie wykluczył możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, Sąd wskazał, że w istocie organ I instancji miał obowiązek zakończyć postępowanie wszczęte w dniu 5 lipca 2004 r. na wniosek osób fizycznych, których przymiot strony został zakwestionowany w tym postępowaniu, jednak skarżący nie wziął pod uwagę, że wszczęte zostało kolejne postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim i zaskarżonym orzeczeniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. Wprawdzie prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych jest naruszeniem zasady określonej w art. 8 k.p.a., to jednak naruszenie tej zasady nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., winno natomiast skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd nie stwierdził zatem, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 61 kpa przez kontynuowanie postępowania, pomimo że toczyło się na żądanie osób nieuprawnionych, a następnie równolegle wszczęte z urzędu, art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r. Ponadto Sąd naruszył: - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania, mimo że zostało ono wszczęte przez osoby nie posiadające legitymacji i tym samym potwierdził możliwość toczenia się jednocześnie 2 spraw, tożsamych przedmiotowo z wniosku osób nieuprawnionych i z urzędu, - art. 141 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez ten sam skład Sądu dwóch odmiennych co do oceny stanu faktycznego i prawnego uzasadnień - jednego odnoście decyzji, a drugiego odnośnie postanowienia oraz brak w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Co więcej Sąd zdaniem skarżącego naruszył art. 269 p.p.s.a. poprzez nie przedstawienie zagadnienia prawnego w sytuacji skład sądu administracyjnego nie podzielił stanowiska przyjętego w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący skargę nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., pomimo że w niniejszej sprawie przyjęto, że w takiej sytuacji toczy się ono z urzędu. W związku z tymi zarzutami wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, bowiem żaden z przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem, tj. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2196/07. Wyraźne podkreślenie co jest przedmiotem tej sprawy było niezbędne, gdyż w skardze kasacyjnej dokonuje się porównań uzasadnień dwu różnych wyroków i na tej podstawie formułuje się zarzut naruszenia "art. 141 p.p.s.a.", co jest samo w sobie już błędem, a poza tym nie wskazano, który z czterech paragrafów powyższego przepisu został naruszony.
Na stronie trzeciej skargi kasacyjnej precyzuje się, że zarzut dotyczy § 4 tego przepisu, jednak nie uzasadnia się na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu w kontekście uzasadnienia wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1992/07. W niniejszej sprawie Sąd nie może kontrolować wyroku z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1992/07, gdyż nie jest on przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie, nawet gdyby istniały jakieś rozbieżności pomiędzy uzasadnieniami tych wyroków, jak to się podnosi w skardze kasacyjnej.
Ponadto ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych dwu wyrokach, nie wiążą Sądu w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia "art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku WSA z 4 lipca 2006 r." po pierwsze, jest nieprecyzyjny bowiem nie wiadomo, o który wyrok chodzi, gdyż w tym dniu zostały wydane trzy wyroki o sygnaturach: VII SA/Wa 121/06, VII SA/Wa 122/06 i VII SA/Wa 123/06 a po drugie, żaden z tych wyroków nie był wiążący dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, nie musiał więc Sąd stosować się do wytycznych sądu zawartych w tych wyrokach. Powyższymi wyrokami z dnia 4 lipca 2006 r. Sąd oddalił skargi I. K., W. P. i J. J., stwierdzając u skarżących brak przymiotu strony w postępowaniu, w którym zostały wydane zaskarżone postanowienia i decyzja. Wyroki wydane w dniu 4 lipca 2006 r. kończyły definitywnie postępowanie prowadzone na wniosek ww. osób, które w tamtym czasie nie miały przymiotu strony w sprawie, czego nie chce przyjąć do wiadomości skarżący i jego pełnomocnik.
Po uprawomocnieniu się tych wyroków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (jako że stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych), a nie, jak wskazuje się w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na podstawie tego ostatniego przepisu organ II instancji umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli odwołanie wniósł podmiot niebędący stroną postępowania.
Z faktu, że nie umorzono formalnie tamtego postępowania a wszczęto z urzędu od dnia 3 stycznia 2007 r. następne postępowanie, nie można wyciągać wniosku, że w takim razie w tej samej sprawie toczą się jednocześnie dwa postępowania administracyjne, gdyż temu przeczą materiały sprawy.
W postępowaniu prowadzonym na wniosek J. K., W. P. i J. J. zostały uchylone wszystkie postanowienia i decyzja, żaden z tych aktów nie obowiązuje, żadne obowiązki z tego tytułu nie ciążą na skarżącym, a po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r. nie wydano w tym postępowaniu żadnego postanowienia ani decyzji, tak więc faktycznie (nie formalnie) zakończono to postępowanie.
Natomiast po wszczęciu postępowania z urzędu (3 stycznia 2007 r.), w którym zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i zaskarżona decyzja, ww. osoby niemające przymiotu strony w postępowaniu, nie były uczestnikami postępowania administracyjnego, ani postępowania sądowoadministracyjnego, nie ma więc żadnych podstaw do twierdzenia, że jednocześnie toczą się w tej samej sprawie dwa postępowania.
Umorzenie postępowania z przyczyn podmiotowych, jak w tym przypadku, nie oznacza, że w tej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe w ogóle, gdyż inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego, jak wynika z akt sprawy, i w związku z tym organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wyjaśnienia tej sprawy do końca.
Jakkolwiek brak umorzenia postępowania prowadzonego na wniosek I. K., W. P. i J. J. po prawomocnych wyrokach Sądu z dnia 4 lipca 2006 r. jest naruszeniem przepisów postępowania, nie jest to jednak takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., co zarzuca się też w skardze kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. jest również nietrafny z uwagi na brzmienie art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.