Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 936/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], znak: [...], Starosta N., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – J. M. - pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], w miejscowości O., gmina N. nad N.. Ustalił, iż projekt budowlany z dnia [...] marca 2009 r. opracowany przez R. H., posiadającego uprawnienia budowlane, jest zgodny z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. nad N. o warunkach zabudowy, nr [...], z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...].
Ponadto, projekt ten jest zgodny z postanowieniem Sądu Rejonowego w N. nad N. z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...], w którym określono zakres prac do wykonania dla każdej ze stron postępowania. Wykonanie robót budowlanych będzie stanowiło później podstawę do wyodrębnienia samodzielnych lokali mieszkalnych.
Odwołanie wniosła K. S. - współwłaścicielka działki nr [...] w O. Odwołująca się stwierdziła, że w postanowieniu wstępnym z dnia [...] czerwca 2010 r., Sąd Rejonowy w N. nad N. upoważnił współwłaściciela nieruchomości J. M. do wykonania m.in. robót adaptacyjnych niezbędnych do wyodrębnienia lokali w budynku mieszkalnym położonym w O., działka nr [...]. Zdaniem odwołującej się, postanowienie Sądu mówi wyraźnie o wykonaniu podpiwniczonej przybudówki, która miałaby mieścić m.in. piwnicę, kotłownię i wejście do budynku, tymczasem J. M. zamierza rozbudować istniejący budynek mieszkalny również poprzez "rozbudowę wzwyż". Postanowienie wstępne ma poprzedzać zarówno fizyczny podział nieruchomości, jak również podział do używania przez poszczególnych współwłaścicieli. Rozbudowa budynku, w formie usankcjonowanej zaskarżonym pozwoleniem na budowę, uniemożliwi podział wspólnego podwórka do używania w sposób dający współwłaścicielom prawo swobodnego korzystania z nieruchomości.
Współwłaścicielka zauważyła również, iż postanowienie Sądu wyraźnie odnosi się do konkretnego projektu budowlanego, tymczasem projekt przedstawiony przez J. M. do zatwierdzenia przez Starostę, z uwagi na nieprawidłowości, wymagał modyfikacji, w szczególności w zakresie dostosowania inwentaryzacji do stanu faktycznego. Jej zdaniem, rozbudowa budynku w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji pogłębi konflikt istniejący pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości. Zarzuciła, że Starosta nie wyjaśnił wszelkich wątpliwości, gdyż przeprowadzenie jednej wizji lokalnej nie jest wystarczające.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że organ pierwszej instancji w sposób zgodny z prawem wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, właściwie oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz dokonując prawidłowej subsumpcji przepisów prawnych. Inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestycja, dla której udzielono pozwolenia na budowę, została poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy. Projekt odpowiada wymaganiom tej decyzji. Jest kompletny, posiada niezbędne opinie, uzgodnienia i sprawdzenia, został wykonany przez osoby o potwierdzonych kwalifikacjach zawodowych.
Ponadto inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez złożenie stosownego oświadczenia. Inwestor przedłożył również prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w N. nad N. z dnia [...] czerwca 2010 r., które upoważnia go do dokonania wymienionych w nim robót budowlanych.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, Wojewoda wskazał, że postanowienie Sądu Rejonowego nie wprowadza ograniczeń co do wysokości przybudówki, a zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy ust. 2 pkt. 2 lit. a) tiret drugi, wysokość do kalenicy dachu projektowanego budynku powinna wynosić do 7 m. Wysokość ta została zachowana w projekcie budowlanym, bowiem projektuje się wykonanie przybudówki o wysokości 695 cm. Wyjaśnił, że również wejście do budynku będzie wykonane zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego, tj. będzie się mieściło w przybudówce i usytuowane będzie w tym samym kierunku co dotychczasowe. Kwestie te były przedmiotem ustaleń oraz rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w N. nad N., który w wydanym postanowieniu upoważnił inwestora do wykonania wejścia w tym samym kierunku co dotychczasowe. Skoro rozstrzygnięcie sądu powszechnego dotyczące wejścia do budynku nie narusza innych przepisów szeroko ujmowanego prawa budowlanego, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może w tej kwestii ingerować w projekt budowlany.
Ponadto organ drugiej instancji przyznał, że inwestor został wezwany do usunięcia braków w projekcie budowlanym. Stwierdzone braki nie rzutowały jednak na istotę rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego, bowiem dotyczyły doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy oraz zgodności z istniejącym stanem faktycznym (np. wymiary istniejących już okien), czyli inwentaryzacją. Istotna część projektu nie uległa zamianom, a zatem uznać należy, iż Sąd Rejonowy orzekając postanowieniem zapoznał się z projektem i miał możność ocenienia podnoszonego przez skarżącą wpływu powstałej przybudówki na możliwości dokonania podziału nieruchomości w dalszym postępowaniu sądowym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła K. S. Zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego, wynikającego ze współwłasności działki nr [...]. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji argumentowała, że J. M. zamierza rozbudować istniejący budynek mieszkalny również poprzez "rozbudowę wzwyż", a postanowienie Sądu Rejonowego upoważnia go jedynie do wykonania podpiwniczonej przybudówki, która miałaby mieścić m.in. piwnicę, kotłownię i wejście do budynku. Zwróciła uwagę, że rozbudowa budynku w formie usankcjonowanej zaskarżonym pozwoleniem na budowę uniemożliwi podział wspólnego podwórka do używania w sposób dający współwłaścicielom prawo swobodnego korzystania z nieruchomości, a także spowoduje brak możliwości rozbudowy na należącej do niej części działki. Oceniła, że w wyniku planowanej przez J. M. rozbudowy jej sytuacja ulegnie pogorszeniu. Nie będzie możliwości wyodrębnienia dwóch osobnych wjazdów, co ułatwiłoby bezkonfliktowe korzystanie z nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że przedmiotem oceny Sądu jest decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nie postępowanie dotyczące przyszłego podziału nieruchomości, które jest odrębną sprawą i wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy. Jako materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji wskazał przepis art. 35 Prawa budowlanego. Ustalił, że postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia do dnia [...] marca 2011 r. Dnia [...] marca 2011 r. inwestor dostarczył do organu wszystkie dokumenty, o które był wzywany. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, J. M. spełnił wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 oraz z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.
Sąd odnotował, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym Sąd ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy. Projekt inwestycji spełnia wymagania określone w przepisach, gdyż jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a ponadto jest kompletny, tj. posiada niezbędne opinie, uzgodnienia i sprawdzenia. Został sporządzony przez osobę o potwierdzonych kwalifikacjach zawodowych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane potwierdza stosowne oświadczenie inwestora, a ponadto prawo dokonania określonych robót budowlanych potwierdza prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w N. nad N. z dnia [...] czerwca 2010 r.
W opinii Sądu, organ prawidłowo przyjął, że stanowisko skarżącej sprzeciwiające się rozbudowie budynku wzwyż nie potwierdza naruszenia przepisów prawa. Postanowienie Sądu Rejonowego w N. nad N. z dnia [...] czerwca 2010 r. nie wprowadziło żadnych ograniczeń co do wysokości inwestycji. Ograniczenia wynikały jedynie z decyzji o warunkach zabudowy, która narzuciła maksymalną wysokość 7 m do kalenicy dachu nowoprojektowanego budynku. Wymagana wysokość kalenicy została zachowana i wynosi 695 cm. Wiążące jest natomiast, według Sądu pierwszej instancji, stanowisko sądu powszechnego co do lokalizacji wejścia do budynku. Związanie to wynika z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Sugestie Sądu Rejonowego w N. nad N., co do technicznych rozwiązań inwestycji, w tym umiejscowienia wejścia do budynku, organ administracji architektoniczno-budowlanej miał obowiązek uwzględnić przy zatwierdzaniu projektu budowlanego.
W związku z tym organ słusznie stwierdził, że moc wiążąca powyższego postanowienia uniemożliwia odmienną ingerencję w projekt budowlany. Inwestor miał obowiązek umiejscowienia wejścia w tym samym kierunku co dotychczasowe, z poszanowaniem przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Odnosząc się do argumentacji skarżącej, Sąd dodał, że projekt budowlany opracowany przez R. H. znajdował się w aktach postępowania sądowego (jako karta 525 tych akt). W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy powołał się na kartę 54 tego projektu i wyraził pogląd, według którego "usytuowanie nowego wejścia do przybudówki w tym samym kierunku co dotychczasowe nie sprzeciwia się późniejszemu ustaleniu sposobu korzystania z nieruchomości w wariancie I biegłego geodety". Z tego względu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mają wpływu na wynik sprawy propozycje podziału nieruchomości z dnia [...] lipca 2007 r. przygotowane przez biegłego sądowego w sprawie o sygn[...] przedłożone przez skarżącą wraz z odwołaniem.
Skargę kasacyjną wniosła K. S. Zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości.
Wyrokowi temu zarzuciła:
- a) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wniesienie przez uczestnika postępowania J. M. przybudówki do wysokości pierwszego piętra budynku stanowiącego współwłasność skarżącej – bez jej zgody w tym zakresie, nie narusza prawa;
- b) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie pomimo istnienia ku temu przesłanek – tj. złożenia przez skarżącą skargi kasacyjnej od postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego w N. nad N. z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...].
Na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie wskazanego wyżej wyroku w całości i uchylenie decyzji Starosty N. w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdziła, że zaskarżyła postanowienie wstępne skargą kasacyjną – sprawa jest w toku (sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w B.). Zachodzą więc przesłanki zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd kasacyjny. Skarżąca nie podziela stanowiska Sądu wyrażonego w postanowieniu wstępnym. Jej zdaniem, jego realizacja doprowadzi do dalszego skonfliktowania stron, a nadto narazi skarżącą na konieczność poniesienia kosztów, niezwiązanych ściśle z realizacją postanowienia. J. M., zamierza bowiem nie tylko wykonać postanowienie wstępne, ale przy okazji rozbudować dom stanowiący współwłasność stron w sposób, na który nie wyraża zgody skarżąca i który nie był przedmiotem postępowania przed sądem cywilnym. Rozbudowa budynku stron, w sposób zaproponowany przez J. M. niweczy możliwość podziału do używania wspólnej nieruchomości gruntowej stron w przyszłości, o co wnosiła skarżąca. Rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego – w zakresie skargi kasacyjnej, może mieć istotne znaczenie dla sprawy. Zawieszenie postępowania w sprawie jest uzasadnione.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że nie popiera zarzutu procesowego, ale nie cofnęła skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.
W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).
Zarzut proceduralny wyartykułowany w kasacji wymaga odniesienia się, gdyż nie doszło do cofnięcia skargi kasacyjnej. Nadto, wpływ orzeczenia wstępnego wydanego przez sąd powszechny na legalność zaskarżonej decyzji jest istotny dla rozważań materialnoprawnych. Przechodząc zatem do analizy podstawy procesowej stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest bezzasadny. W myśl tego przepisu, organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest kwestia prawna, bez rozstrzygnięcia której nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W tym przypadku jest to posiadanie przez inwestora, będącego jedynie współwłaścicielem nieruchomości, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W razie braku zgody między współwłaścicielami kwestię tę rozstrzyga sąd powszechny, przy czym możliwe jest stosowne upoważnienie także w postępowaniu o zniesienie współwłasności, zmierzającym do ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych (art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 203 ze zm.).
Postanowienie sądu powszechnego wydane na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w granicach określonych w tym postanowieniu (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1424/99, ONSA 2001/4/167). Zniesienie współwłasności stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, rozstrzyganą przez sądy powszechne (art. 2 § 1 K.p.c.). Postanowienie sądu powszechnego upoważniające do wykonania robót adaptacyjnych należy więc do orzeczeń, o których mowa w art. 365 § 1 K.p.c. O ile jest to postanowienie prawomocne, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy. Zgodnie z art. 363 § 1 K.p.c., postanowienie sądu powszechnego jest zaś prawomocne, gdy nie przysługuje od niego odwołanie lub inny, zwykły środek zaskarżenia (por. Andrzej Jakubecki [w:] "Kodeks postępowania cywilnego.
Komentarz. Tom I. Artykuły 1-366", pod red. H. Doleckiego i T. Wiśniewskiego, LEX 2013, teza 1 do art. 363). Takie postanowienie jest wiążącym rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego – posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro rozstrzygnięcie to zostało już wydane i jest prawomocne, nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Złożenie skargi kasacyjnej, przewidzianej w Księdze pierwszej tytule VI Dziale VA Kodeksu postępowania cywilnego, niebędącej środkiem odwoławczym, nie stanowi zatem podstawy zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. rozważania co do wpływu postępowań nadzwyczajnych procedury administracyjnej na możliwość zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę, zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 118/12, niepublikowanym, treść [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Nie jest usprawiedliwiona także materialna podstawa skargi kasacyjnej. Przede wszystkim, zarzut w tym zakresie sformułowany został wadliwie. Wskazany sposób naruszenia prawa materialnego, tj. błędna wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, odnosi się do abstrakcyjnych norm prawnych. Opis naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, czyli "przyjęcie, że wniesienie (powinno być: wzniesienie) przez uczestnika postępowania J. M. przybudówki do wysokości pierwszego piętra budynku stanowiącego współwłasność skarżącej, bez jej zgody w tym zakresie, nie narusza prawa", oznacza analizę indywidualnej, konkretnej sytuacji, która dokonywana jest w procesie stosowania prawa. Wnoszący kasację nie podał w podstawie kasacji, a także w jej uzasadnieniu, na czym polega wadliwość wykładni prawa dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.
Nadto, w omawianej podstawie kasacji powołano, jako naruszone, cztery przepisy zawarte w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, bez próby nawiązania w opisie naruszenia do którejkolwiek z dyspozycji tych norm. Opis naruszenia sprowadzający się do zaakceptowania robót (wzniesienie przybudówki do wysokości pierwszego piętra) bez zgody współwłaścicielki, nie odpowiada żadnemu z powołanych w podstawie kasacji przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Jest to kwestia będąca przedmiotem przepisu art. 35 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepisy te nie zostały jednak powołane ani w podstawie skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu.
Niezależnie od tych wadliwości, za trafne uznać należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, według którego, treść postanowienia Sądu Rejonowego w N. nad N. z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...], wskazuje na uprawnienie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym zaskarżonym pozwoleniem na budowę. Postanowienie sądu powszechnego wprost upoważnia J. M. do wykonania podpiwniczonej przybudówki w wersji przewidzianej w projekcie budowlanym sporządzonym przez R. H.. Projekt ten, na karcie 54 wskazanej w postanowieniu Sądu Rejonowego, określał zaś m.in. wymiary przybudówki na poziomie parteru. Nieodłączną częścią tego projektu było określenie wymiarów przybudówki na piętrze i w podpiwniczeniu. Precyzyjnie zatem z postanowienia wynika powierzchnia działki zajęta pod planowaną przybudówkę oraz wysokość tej przybudówki. Zarzuty związane z powierzchnią działki zajętą pod przybudówkę, usytuowaniem wejścia w tym samym kierunku co dotychczasowe oraz wysokością przybudówki są więc polemiką z prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego, wiążącym organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zauważyć trzeba, że wbrew zarzutom skarżącej, częścią projektu budowlanego sporządzonego przez R. H. był stan dotychczasowy zabudowań. Także więc również porównanie stanu dotychczasowego obiektu budowlanego i stanu projektowanego pozwala na prawidłowe odczytanie treści postanowienia w zakresie odsyłającym do projektu budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
- - ---------------------- 9