Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r. P.K. zastępowany przez A.W. z [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Jeleniogórskim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Jeleniej Górze w sprawie wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w Szklarskiej Porębie przy [...](zakres terenu objętego wnioskiem dz. nr [...] – dom wraz z projektowaną infrastrukturą techniczną).
W odpowiedzi na wniosek, zawarty w piśmie z dnia 9 września 2015 r., Starosta Jeleniogórski wniósł o oddalenie wniosku, wskazując na jego bezprzedmiotowość.
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego został złożony w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] listopada 2001 r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono T. i K.M. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wg projektu gotowego W-10.12 oraz infrastruktury technicznej na terenie działki [...] w Szklarskiej Porębie – obręb [...].
Decyzją Starosty Jeleniogórskiego nr [...] z dnia 28 maja 2007 r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 40 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenie na budowę – udzielone uprzednio T. i K.M. decyzją Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] listopada 2001 r. – zostało przeniesione, za zgodą stron, na rzecz P.K..
W dniu 1 marca 2012 r. P.K. wystąpił do PINB w Jeleniej Górze z wnioskiem o przeprowadzenie procedury naprawczej dla budowy domu jednorodzinnego w Szklarskiej Porębie na terenie działki nr [...].
Decyzją nr [...] z dnia 18 czerwca [...] r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., PINB w Jeleniej Górze umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy realizowanej na działce nr [...] w Szklarskiej Porębie w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2001 r., przeniesionym decyzją na rzecz P.K.. PINB w Jeleniej Górze stwierdził, że – bez względu na fakt realizowania budowy w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. – okoliczność zaniechania jej realizowania od 2008 r. na okres dłuższy niż 3 lata powoduje wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego) i – w konsekwencji – bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie. Organ wskazał, że wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego).
W dniu 29 czerwca 2015 r. P.K. wystąpił do Starosty Jeleniogórskiego z wnioskiem o pozwolenie na budowę w sprawie: "Przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej z odcinkiem kanalizacji tłocznej i linią kablową mającą zasilać planowaną przydomową przepompownię ścieków oraz budową kanalizacji deszczowej, dwóch wjazdów na działkę, elementów zagospodarowania terenu oraz wewnętrznej instalacji gazowej" na działkach nr [...] przy ul. [...] w Szklarskiej Porębie (nr rejestru wniosków o pozwolenie na budowę [...]).
Pismem z dnia 10 lipca 2015 r. Starosta Jeleniogórski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę w sprawie objętej wnioskiem złożonym w dniu 29 czerwca 2015 r. przez P.K.
Odrębnym pismem z dnia 10 lipca 2015 r. Starosta Jeleniogórski zwrócił się do PINB w Jeleniej Górze z prośbą o informację, w jaki sposób została usankcjonowana budowa domu jednorodzinnego z istotnym odstępstwem polegającym na wybudowaniu dodatkowej kondygnacji -1 (poniżej poziomu parteru). W ocenie Starosty Jeleniogórskiego, z dokumentacji PINB nie wynika, że została dokonana legalizacja dodatkowej kondygnacji. W piśmie tym wskazano, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wydać pozwolenia na przebudowę obiektu, którego część (dodatkowa kondygnacja -1 poniżej poziomu parteru) została wykonana samowolnie. Zdaniem Starosty Jeleniogórskiego, wydanie decyzji pozwolenia na przebudowę budynku, którego część została zrealizowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę stanowiłoby swego rodzaju legalizację samowoli, a organ ten nie posiada kompetencji do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Starosta Jeleniogórski jednocześnie poinformował, że postanowił zawiesić postępowanie o pozwolenie na budowę do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia przez PINB w Jeleniej Górze.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., Starosta Jeleniogórski zawiesił postępowanie administracyjne o pozwolenie na budowę w ww. sprawie objętej wnioskiem P.K. do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez PINB w Jeleniej Górze.
W odpowiedzi na pismo z dnia 10 lipca 2015 r. Starosty Jeleniogórskiego, zawierające pytanie o sposób usankcjonowania przez PINB budowy domu jednorodzinnego z istotnym odstępstwem, PINB w Jeleniej Górze w piśmie z dnia 21 lipca 2015 r. poinformował, że postępowanie w sprawie budowy, która była realizowana na działce nr [...] w Szklarskiej Porębie, zostało zakończone wydaniem decyzji umarzającej nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. z powodu przerwania budowy na okres dłuższy niż 3 lata, a więc z powodu wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę. Ponadto wskazał, że postępowanie naprawcze nie było prowadzone, gdyż nie dotyczy ono budów będących w trakcie realizacji.
Po wpłynięciu w dniu 10 sierpnia 2015 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku z dnia 4 sierpnia 2015 r. P.K., organy podjęły w sprawie następujące czynności.
Starosta Jeleniogórski decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a., stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 30 listopada 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wg projektu gotowego W-10.12 oraz infrastruktury technicznej na terenie działki nr [...] w Szklarskiej Porębie – obręb [...]. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie akt sprawy ustalono, że budowa rozpoczęta na podstawie decyzji z dnia 30 listopada 2001 r. nie była realizowana od 2008 r., a więc została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata.
W skierowanym do PINB w Jeleniej Górze piśmie z dnia 12 sierpnia 2015 r. Starosta Jeleniogórski poinformował, że w dniu 29 czerwca 2015 r. do Starostwa Powiatowego w Jeleniej Górze wpłynął wniosek P.K. o pozwolenie na budowę. Starosta Jeleniogórski zwrócił się do PINB w Jeleniej Górze o przeprowadzenie stosownego postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych, objętych rozpatrywanym wnioskiem dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na powyższe pismo PINB w Jeleniej Górze w piśmie z dnia 20 sierpnia 2015 r. – w nawiązaniu do pisma z 21 lipca 2015 r.– poinformował, że nie jest organem kompetentnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
W ocenie P.K., z korespondencji między Starostą Jeleniogórskim a PINB w Jeleniej Górze wynika, że w przedmiotowej sprawie powstał spór kompetencyjny. Wobec powyższego P.K. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie.
Natomiast zdaniem Starosty Jeleniogórskiego, o bezprzedmiotowości złożonego przez P.K. wniosku świadczy to, że w postępowaniu przed Starostą Jeleniogórskim i w postępowaniu przed PINB w Jeleniej Górze nie występuje tożsamość sprawy administracyjnej. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania przed Starostą Jeleniogórskim jest wydanie pozwolenia na budowę, a przedmiotem postępowania przed PINB w Jeleniej Górze jest kwestia legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W ocenie Starosty Jeleniogórskiego, wydanie przez ten organ decyzji w przedmiocie pozwolenia na przebudowę budynku będzie możliwe po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego przez PINB.
Z kolei, zdaniem PINB w Jeleniej Górze (pismo z dnia 20 sierpnia 2015 r.; data wpływu 25 sierpnia 2015 r.), nie można przeprowadzić postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, która wygasła i której nie ma w obiegu prawnym. Dlatego – jak wskazuje PINB w Jeleniej Górze – postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od wygasłej decyzji zostało przez ten organ uznane za bezprzedmiotowe i w konsekwencji umorzone. PINB w Jeleniej Górze podkreślił, że decyzja o umorzeniu postępowania stała się ostateczna, strona nie skorzystała z możliwości odwołania się.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Zgodnie natomiast z art. 15 § 2 P.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Stosownie zaś do treści art. 64 § 3 P.p.s.a., do wniosku inicjującego postępowanie przed sądem, stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Takim wnioskiem jest wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wniosek taki zgodnie z art. 64 § 2 P.p.s.a. powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać określenie żądania, jego podstawy i uzasadnienie oraz oznaczenie stron i organów, a także spełniać inne wymagania określone w przepisach szczególnych.
Każde zaś pismo strony powinno zawierać także podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Natomiast zgodnie z art. 34 P.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Stosownie zaś do art. 35 § 1 P.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne.
Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego w imieniu P.K. podpisała A.W. z Pracowni Architektonicznej Uszok. Do wniosku przedłożono wprawdzie pełnomocnictwo do reprezentowania P.K. przed wszystkimi urzędami oraz instytucjami w sprawach związanych z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na przebudowę domu w Szklarskiej Porębie, niemniej jednak pełnomocnictwo to nie obejmuje występowania przed sądami administracyjnymi, a ponadto nie wynika z niego aby osoba umocowana należała do kręgu osób precyzyjnie wskazanych w art. 35 § 1 P.p.s.a., które mogą być pełnomocnikami w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zauważyć również należy, że wyliczenie zawarte w powyższym przepisie ma charakter wyczerpujący w tym sensie, że osoba niespełniająca oznaczonych w nim wymagań nie może działać jako pełnomocnik procesowy w takim postępowaniu, nawet gdyby miała udzielone pełnomocnictwo do działania za mocodawcę na podstawie art. 98 k.c.
W tej sytuacji sporządzenie i wniesienie wniosku przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem strony powoduje, że wniosek taki - jako dotknięty nieusuwalnym brakiem - jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a.
Zauważyć ponadto należy, że w sprawie objętej wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w Szklarskiej Porębie, postępowanie administracyjne o wydanie tego pozwolenia zostało zawieszone postanowieniem Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. A zatem postępowanie to może być podjęte z urzędu przez Starostę albo na wniosek P.K. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a. odrzucił wniosek i zwrócił uiszczony od niego wpis.