Uzasadnienie
Wnioskiem z 12 czerwca 2014 r. Starosta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Starostą [...] a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie rozstrzygnięcia jaki organ jest właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej Prawo budowlane bądź pb).
We wniosku wskazano, że decyzją [...] 2000 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2000 r.) Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i G. L. pozwolenia na budowę obejmującą budowę 6 budynków mieszkalnych (w zabudowie segmentowej) wraz z przyłączami na terenie działek nr [...] w [...]. Decyzją z [...] 2007 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2007 r.) Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] 2000 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 2008 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2008 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2007 r. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 475/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z [...] 2008 r.
Pismem z 4 lipca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Starosta [...] (dalej Starosta) jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] 2000 r., obligowany jest powtórnie rozpoznać wniosek inwestora o pozwolenie na budowę.
Pismem z 28 sierpnia 2012 r. Starosta wskazał, że inwestor nie złożył nowego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w związku z tym brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania. Starosta nie może prowadzić postępowania na podstawie uprzednio złożonego wniosku, stanowiącego podstawę dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność stwierdzono. Pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę został skonsumowany w momencie wydania decyzji ostatecznej. To, że Wojewoda stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi podstawy do ponownego rozpatrzenia pierwotnego wniosku. Wnioskodawca wskazał, że postanowieniem z [...] 2007 r. Wojewoda wstrzymał wykonanie decyzji z [...] 2000 r. Obecny poziom wykonania robót budowlanych stanowi stan surowy zamknięty i świadczy o kontynuowaniu inwestycji, mimo wstrzymania wykonania decyzji, a następnie stwierdzenia jej nieważności. Zatem roboty budowlane, po stwierdzeniu nieważności decyzji, realizowane były bez uzyskania nowego pozwolenia na budowę.
To, że inwestor realizował nadal inwestycję, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność stwierdzono, przemawia za traktowaniem inwestycji jako wybudowanej bez stosownego pozwolenia. Organem właściwym do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego lub nakazania rozbiórki jest organ nadzoru budowlanego.
Starosta może przeprowadzić postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, obejmujące dokończenie przedmiotowej budowy, po zakończeniu postępowania naprawczego przeprowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, o ile inwestor złoży nowy wniosek o wydanie decyzji.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej Powiatowy Inspektor) wskazał, że Starosta po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma niezałatwiony wniosek, który winien rozpatrzyć. W uzupełnieniu odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor podniósł, że po wydaniu postanowień roboty nie były wykonywane, w związku z tym art. 50a pb nie ma zastosowania. Powiatowy Inspektor był przekonany, że Starosta złożył wniosek o rozstrzygniecie sporu, który organ jest właściwy do wydania decyzji w sytuacji opisanej w art. 37 ust. 2 pb.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).
J. i G. L. rozpoczęli budowę 6 budynków mieszkalnych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] 2000 r. Decyzją z [...] 2007 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji z [...] 2000 r. Decyzją z [...] 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z [...] 2007 r. Decyzja ta stała się prawomocna na skutek oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem z 17 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 475/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi z dnia 1 sierpnia 2014 r. na wniosek Starosty, Powiatowy Inspektor wskazał, że dnia 7 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonywania robót budowlanych na terenie działek nr [...], położonych przy ul. [...] w [...], stanowiących własność Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej spółka). Powiatowy Inspektor ustalił, że na początku 2010 r. spółka na konstrukcji powstałej w czasie, kiedy w obrocie prawnym było pozwolenie na budowę, wykonała ściany poddasza i drewnianą konstrukcję dachową pokrytą papą. Powiatowy Inspektor podniósł, że Starosta uważa, że nie jest organem właściwym w tej sprawie – że organ nadzoru budowlanego winien wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu w celu doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z prawem.
Natomiast Powiatowy Inspektor, Wojewódzki Inspektor i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stoją na stanowisku, że Starosta [...] po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę "ma niezałatwiony wniosek, który powinien rozpatrzyć" (k. 10 akt II OW 113/14).
Pismem z [...] 2012 r. znak [...] Powiatowy Inspektor poinformował Starostę, że Powiatowy Inspektor prowadzi postępowanie w sprawie legalności wykonywania robót budowlanych na terenie działek nr [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Postępowanie dotyczy robót budowlanych obejmujących budowę ścian kolankowych, ścian poprzecznych i ścian szczytowych oraz wykonania więźby dachowej, na którą nabito deski. Roboty te zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor wskazał, że parter i I piętro tych budynków wybudowano na podstawie decyzji z [...] 2000 r., obejmującej budowę 6 budynków mieszkalnych (w zabudowie segmentowej), której nieważność stwierdził Wojewoda decyzją z [...] 2007 r. Powiatowy Inspektor wniósł o informację, jak Starosta "rozpatrzył wniosek o wydanie decyzji, której nieważność stwierdził Wojewoda [...], po stwierdzeniu jej nieważności" (tak w odpisie powołanego pisma - załącznik nr 7 w odpisie akt Starosty).
Postanowieniem z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II OW 191/12 (dalej postanowienie II OW 191/12) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy z wniosku Starosty [...]z dnia [...] 2012 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do "powtórnego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę", na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 ppsa oddalił wniosek.
W uzasadnieniu postanowienia II OW 191/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, by zaistniał spór kompetencyjny między Starostą [...] a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej Wojewódzki Inspektor). Z analizy akt sprawy nie wynika, by oba organy objęte rozpoznawanym wnioskiem uznały się za niewłaściwe do ponownego rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Różnica stanowisk uczestniczących w niniejszym postępowaniu organów dotyczyła sposobu prowadzenia postępowania, po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i ustalenia, czy złożony pierwotnie wniosek o udzielenie takiego pozwolenia podlega ponownemu rozpoznaniu. Jak uznał pierwotnie Wojewódzki Inspektor, organ administracji architektoniczno-budowlanej (w tym przypadku Starosta [...]) jest obligowany do powtórnego rozpatrzenia uprzednio złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, a Starosta wyraził pogląd o generalnym braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania w oparciu o wniosek inwestora z dnia 5 grudnia 2000 r. Konkluzja rozpoznawanego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie sprowadzała się także do żądania wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku inwestora, ale do przesądzenia, że wniosek ten nie mógł w ogóle być przedmiotem oceny Starosty.
Spór zaistniały między organami dotyczył zatem określenia sposobu załatwienia sprawy przez organ, co nie mieści się w granicach wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i już z tego powodu podlegał oddaleniu. Nie jest rzeczą sądów administracyjnych wyręczanie organów w załatwianiu spraw, czy też udzielaniu im wiążących wskazań, co do sposobu prowadzenia określonego postępowania. W trybie art. 4 i art. 15 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do kontroli prawidłowości przyjętej przez organy podstawy prawnej działania, a w szczególności badania, czy zostały spełnione przesłanki merytoryczne, o których stanowi, będący podstawą orzekania w konkretnej sprawie przepis materialnoprawny.
Stosownie do art. 37 ust. 2 pb, wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe jedynie w przypadku gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte (uchwała 7 Sędziów NSA z 16.11.2001 r., OPS 9/01, ONSA 2002/2/59). Utrwalonym jest pogląd, że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie na rzecz przyszłego zamierzenia inwestycyjnego (wyrok NSA z 3.7.2013 r., II OSK 584/12 i uchwała OPS 9/01, akceptowane przez A. Ostrowską w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 533, uw. 14). W sytuacji wskazanej we wniosku - gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte i częściowo wykonane, prowadzenie dalszych prac może nastąpić po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 pb. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 pb.
Tylko w tym trybie możliwa jest naprawa wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w dalszej kolejności uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1 pb, podejmuje organ nadzoru budowlanego także wówczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 36a ust. 2 pb, uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Po nowelizacji Prawa budowlanego z 2005 r., odnosi się to także do wypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której doszło już do wykonania określonych robót budowlanych (postanowienie NSA z: 8.2.2013 r., II OW 185/12, Lex 1282970; 27.1.2011 r., II OW 84/10, Lex 953102).
Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują żadnych kompetencji dla organu architektoniczno–budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę już po wykonaniu robót budowlanych.
Właściwym dla wydania decyzji z art. 50a pb, jak i art. 51 ust. 4 pb, jest organ nadzoru budowlanego (A. Gliniecki – op. cit. s. 667, uw. 1; s. 690, uw. 13).
Z protokołu oględzin dokonanych dnia 23 czerwca 2010 r. (przywołany w piśmie PINB z 28 czerwca 2010 r.; k. 13 akt administracyjnych) wynika, że wszystkie roboty budowlane związane z nadbudową o poddasze nieukończonego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej (trzy segmenty) i nieukończonego budynku mieszkalnego wolnostojącego wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę a parter i pierwszą kondygnację wybudowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność stwierdzono decyzją z [...] 2007 r. Również w postanowieniu z [...] 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że wstrzymuje roboty budowlane, prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę. Bezspornym jest, że dnia 7 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonywania robót budowlanych na terenie działek nr [...], położonych przy ul. [...] w [...].
Mimo upływu 4 lat i 5 miesięcy, i wydania postanowienia NSA z 19 marca 2013 r. sygn. akt II OW 191/12, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wydał jeszcze decyzji kończącej postępowanie w sprawie.
Mając powyższe na uwadze należało wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jako organ właściwy dla załatwienia sprawy (art. 83 ust. 1 pb).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.