Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2014 r. nr: IR-IV.7721.189.2014.2, działając na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn.zm.) oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) Wojewoda Wielkopolski wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Pile w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia M. L. z dnia 11 marca 2014 r. na postanowienie Starosty Obornickiego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] odmawiające wydania zaświadczenia o tym, że budowa prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]/10 z dnia [...] września 2010 r. prowadzi do powstania dwóch samodzielnych mieszkań: mieszkania nr 1 i mieszkania nr 2, o wydanie którego wystąpiła M. L. wnioskiem z dnia 21 lutego 2014 r.
W uzasadnieniu wniosku Wojewoda Wielkopolski wskazał, że w dniu 21 lutego 2014 r. M. L. złożyła w Starostwie Powiatowym w Obornikach wniosek o wydanie zaświadczenia, że budowa prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]/10 z dnia [...] września 2010 r. prowadzi do powstania dwóch samodzielnych mieszkań: mieszkania nr 1 i mieszkania nr 2.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 219 k.p.a., Starosta Obornicki odmówił wydana zaświadczenia o treści, że budowa prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]/10 z dnia [...] września 2010 r. prowadzi do powstania dwóch samodzielnych mieszkań: mieszkania nr 1 i mieszkania nr 2. Organ pouczył wnioskodawczynię, że na powyższe postanowienie przysługuje zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile, za jego pośrednictwem, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.
M. L. odebrała postanowienie w dniu 3 marca 2014 r., a jej zażalenie na ww. postanowienie wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 10 marca 2014 r. Zażalenie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile.
Pismem z dnia 7 maja 2014 r., znak: [...] (z wpływem do Wojewody Wielkopolskiego w dniu 26 maja 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile przekazało na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. zażalenie M. L. do Wojewody Wielkopolskiego jako właściwego w sprawie. Organ stwierdził, że w zakresie zażaleń na odmowę wydania zaświadczenia o treści dotyczącej pozwolenia na budowę (rozbudowę) właściwy jest wojewoda.
W ocenie Wojewody Wielkopolskiego sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm.). W powołanej ustawie nie wskazano, że zagadnienie określania samodzielności lokalu należy do starosty i wojewody, jako organów administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej i drugiej instancji. Z kolei w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) wymieniono starostę jako organ właściwy do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Starosta wydaje zaświadczenie biorąc pod uwagę dokumentację techniczno-budowlaną (rzuty kondygnacji, inwentaryzacje itp.), co nie oznacza, że rozpatruje sprawę w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane.
Wskazano, że w myśl art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wobec braku innych przepisów organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia M. L. na postanowienie Starosty Obornickiego z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności dwóch lokali mieszkalnych jest Samorządowe Kolegium Odwoławczym w Pile, a nie Wojewoda Wielkopolski, który byłby właściwy jako organ wyższej instancji w sprawach regulowanych przepisami ustawy - Prawo budowlane.
Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt: I OPS 2/09 (LEX nr 508792) stwierdzono, że "Organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jest samorządowe kolegium odwoławcze". Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wydanie postanowienia w rozpatrywanej sprawie przez organ niewłaściwy skutkowałoby stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wobec powyższego Wojewoda Wielkopolski wniósł, by Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął powstały spór kompetencyjny i wskazał organ właściwy w sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Wojewody Wielkopolskiego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile podtrzymało swoje stanowisko, że w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o treści żądanej przez M. L. organem właściwym do jej załatwienia jest Wojewoda Wielkopolski.
Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 21 lutego 2014 r. M. L. wystąpiła do Starosty Obornickiego o wydanie zaświadczenia, że budowa prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]/10 z dnia [...] września 2010 r, wydanego przez Starostę Obornickiego, prowadzi do powstania dwóch samodzielnych mieszkań - nr 1 i nr 2. W podstawie prawnej wnioskodawczyni powołała się na art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Do wniosku strona dołączyła opracowanie zatytułowane "Podział rozbudowanego budynku mieszkalnego na dwa lokale mieszkalne", sporządzone przez osobę posiadająca uprawnienia konstrukcyjno-budowlane. Wnioskująca poinformowała, że zaświadczenie o żądanej treści niezbędne jest stronie w celu uzyskania kredytu. Postanowieniem nr: [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Starosta Obornicki odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał w pierwszej kolejności, że wniosek dotyczy inwestycji realizowanej na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] /21 położonej w Dąbrówce Leśnej, przy ul. [...] nr 6, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, dla której dnia [...] września 2010 r. wydał pozwolenie na budowę nr [...]/10. Następnie organ skonstatował, że przedmiotem żądania strony nie jest zaświadczenie wydawane w trybie art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, na podstawie którego starosta zaświadcza, że dany lokal (lokale) spełnia ustawowe wymogi określone dla samodzielnego lokalu mieszkalnego, zdefiniowane w ust. 2 art. 2 ww. ustawy. Treść wniosku wskazuje wyraźnie, że strona oczekuje zaświadczenia, że powstanie dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych jest zgodne z wydanym dla tej inwestycji pozwoleniem na budowę, co w ocenie organu nie może być urzędowo potwierdzone, gdyż rzeczone pozwolenie dotyczy rozbudowy budynku jednorodzinnego obejmującego docelowo jeden lokal mieszkalny. M. L., zachowując ustawowy termin, zgodnie z pouczeniem organu pierwszej instancji, wniosła zażalenie na to postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile.
Kolegium zważyło, że w odniesieniu do zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści powinny być stosowane przepisy rozdziału 11 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 tej ustawy wyznaczający właściwość organu wyższego stopnia. Art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania (zażalenia) jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasadą wynikającą z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia wobec organów samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Taką ustawą szczególną jest m.in. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), która w art. 83 ust. 3 przesądza, że organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty, wydającego m.in. pozwolenia na budowę, jest wojewoda. Zatem w zakresie zażaleń na odmowę wydania zaświadczenia o treści dotyczącej pozwolenia na budowę (rozbudowę), w ocenie Kolegium, organem właściwym jest także wojewoda.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny).
Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, a zatem istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego.
W przedmiotowej sprawie istota sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Pile sprowadza się do określenia organu wyższego stopnia w stosunku do starosty, będącego organem właściwym do wydania zaświadczenia na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), a w konsekwencji ustalenia organu właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty Obornickiego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu.
Z analizy wniosku M. L. z dnia 21 lutego 2014 r. wynika bowiem, że domagała się ona wydania zaświadczenia w oparciu o powołany we wniosku art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), a zatem wniosek dotyczył wydania zaświadczenia o samodzielności lokali określonych w tym wniosku. Podnoszona przez Samorządowe Kolegium Odwoławczym w Pile kwestia dopuszczalności wydania zaświadczenia o konkretnej treści, której domaga się wnioskodawca, nie ma w tym stanie rzeczy wpływu na ustalenie organu właściwego w drugiej instancji do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia przez Starostę Obornickiego.
Wskazać należy, że o tym, który organ jest organem wyższego stopnia, a więc właściwym do rozpatrzenia odwołania (zażalenia) przesądza co do zasady treść art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. W stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawa szczególna przewiduje inny organ odwoławczy.
Należy zauważyć, że w okresie do dnia 23 lutego 2000 r., tj. do momentu wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, stosownie do treści art. 2 ust. 3 tej ustawy, zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu wydawały "organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego". Przyjmowano wówczas, że organem właściwym do wydania zaświadczenia był starosta. Tak sformułowana treść przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali mogła nasuwać wątpliwości przy określeniu, który organ jest organem właściwym do wydania zaświadczenia, gdyż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie posługiwały się określeniem "organ nadzoru architektoniczno-budowlanego", a organy właściwe do załatwienia spraw objętych ustawą Prawo budowlane określały jako "organy administracji architektoniczno-budowlanej" i "organy nadzoru budowlanego". W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U.
Nr 12, poz. 136), art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali otrzymał następujące brzmienie: "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej wynika, że zmiana przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali miała na celu nie tyle zmianę nazwy jako takiej (z "organów właściwych w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego" na "starostę"), ale przede wszystkim dostosowanie podziału kompetencji do nowej organizacji administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego.
Po nowelizacji, ustawodawca jako organ właściwy do wydania zaświadczenia wskazał "starostę", a nie "organ administracji architektoniczno-budowlanej". Ponadto, wskazać należy, że w świetle art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Natomiast przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym właściwości organów. Wprawdzie zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy o własności lokali, w razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń lokalu wraz z przynależnymi do niego pomieszczeniami dokonuje się zgodnie z wymogami przepisów Prawa budowlanego, to jednak ta reguła odnosi się do wykonania wymaganego dokumentu, a nie właściwości organów.
Tym samym, stwierdzić należy, że obecna redakcja przepisu oznacza, że sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w Prawie budowlanym, lecz sprawą załatwianą przez starostę.
Stosownie do treści przepisu art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Oznacza to, że w odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w pierwszej instancji przez organy jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia będzie organ wskazany w przepisach prawa materialnego regulujących daną dziedzinę spraw, a w przypadku niewskazania takiego organu - samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych). Skoro więc przepisy ustawy o własności lokali stanowią, że organem właściwym do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu jest starosta, będący organem jednostki samorządu terytorialnego i nie wskazują w tych sprawach właściwego organu wyższego stopnia, to mając na uwadze zmianę przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali i uwzględniając jego aktualne brzmienie oraz zasadę, o której mowa w art. 17 pkt 1 k.p.a. należy stwierdzić, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w tych sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia - wojewoda.
Ponadto wskazać należy, że powyższy pogląd zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt: I OPS 2/09 (publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 5, poz. 83). W uzasadnieniu uchwały podał, że "skoro przepisy ustawy o własności lokali poprzestają na wskazaniu, że organem właściwym do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu jest starosta, w żadnym miejscu nie określiły w tych sprawach organu wyższego stopnia, to stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), również wskazuje samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 1 ustawy).
Przyznanie kolegium charakteru organu wyższego stopnia względem starosty opiera się na wyznaczeniu właściwości instancyjnej organu za pomocą reguł ogólnych. Reguły te nie podlegały wyłączeniu, skoro brak jest "przepisów szczególnych", które odmiennie określałyby kwestię właściwości organu wyższego stopnia".
Skoro zatem Starosta Obornicki postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], w wyniku rozpoznania wniosku M. L. z dnia 21 lutego 2014 r. o wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, odmówił w tym trybie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawczynię, to organem właściwym do rozpoznania zażalenia na to postanowienie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile jako organ właściwy w sprawie.